III SA/Kr 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez M. W. decyzją z dnia 04.03.2009r. Nr [...] znak [...] Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2009r. Nr [...] znak [...] o odmowie przyznania M. W. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 127 § 2, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 94 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - zwanej dalej ustawą (Dz. U. z 2007r., nr 43, poz. 277) i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów - zwanego dalej rozporządzeniem (Dz. U. z 2001r., nr 131, poz. 1468). Decyzja zapadła na tle następujących okoliczności: 26.01.20094r. M. W. złożyła u Komendanta Miejskiego Policji wniosek o przyznanie jej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego dołączając decyzję Wójta Gminy z 30.12.1998r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w G. Po rozpatrzeniu w/w wniosku Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2009r. Nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 94 ust. 1, 97 ust.5 i 107 ustawy o w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów odmówił przyznania M. W. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Z uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wynika, że roszczenie o uzyskanie pomocy finansowej przez skarżącą uległo, w ocenie organu przedawnieniu. Powołał się na treść przepisu art. 107 ust. 1 ustawy, który stanowi, że należności pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ stwierdził, że termin przedawnienia do uzyskania pomocy finansowej biegł dla skarżącej od momentu, kiedy była faktyczna możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej czyli od dnia kiedy zaczęła spełniać wszystkie przesłanki ustawowe i wynikające z rozporządzenia. Tym dniem była data decyzji o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego tj. dzień 30.12.1998r. Wobec tego, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia skarżąca złożyła dopiero w dniu 26.01.2009r. należy uznać, że jest to wniosek, który nie podlega uwzględnieniu z uwagi na przedawnienie roszczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podniosła, że w powołanych przez organ przepisach prawnych nie znajduje się żaden przepis, który ustanawiałby termin końcowy złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w jej ocenie wskutek błędnej interpretacji przepisów, przy czym organ nie wskazał w uzasadnieniu daty, z którą ewentualne roszczenie o pomoc finansową uległoby przedawnieniu. Zacytowany artykuł 107 ustawy o Policji nie znajduje w jej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy roszczeń policjantów do należnych im świadczeń wynikających z tej ustawy tj. uposażeń i innych świadczeń pieniężnych policjantów. Zauważyła też, że dopiero w dniu 20.08.2002r. została mianowana policjantem w służbie stałej i przy przyjęciu interpretacji organu, że w stosunku do daty decyzji o pozwoleniu na budowę (30.12.1998r.) jej roszczenie uległo przedawnieniu z upływem trzech lat zachodzi niedopuszczalna sytuacja, w której jako policjant w służbie stałej nigdy nie będzie mogła skorzystać z tej formy pomocy. Złożenie przez nią wniosku w dniu 26.01.2009r. wynika z realizacji prawa podmiotowego, którego nie należy traktować przez pryzmat roszczenia. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu 04.03.2009r. opisaną na wstępie decyzję. Podkreślił, że pomoc finansowa jako świadczenie zastępcze służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjanta przysługuje wszystkim funkcjonariuszom spełniającym warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej może policjant złożyć w każdym czasie. Ma tu bowiem zastosowanie instytucja przedawnienia z art. 107 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa pomoc finansowa jest świadczeniem pieniężnym a roszczenie o jej uzyskanie podlega przedawnieniu. Ustawa ani przepisy wykonawcze nie wypowiadają się w kwestii wymagalności roszczenia o przyznanie tego rodzaju pomocy. Stąd należy zastosować przepis art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Należy więc uznać, że bieg przedawnienia prawa do przyznania pomocy finansowej rozpoczyna się od dnia, w którym policjant mógł najwcześniej wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy tj. spełniał wszystkie przesłanki ustawowe. Skoro skarżąca została mianowana policjantem w służbie stałej w dniu 20.08.2002r. – termin przedawnienia biegł od tego dnia. Organ pierwszej instancji błędnie zatem przyjął, że bieg przedawnienia zaczął biec od dnia pozwolenia na budowę tj. od dnia 30.12.1998r. Mimo tej błędnej interpretacji organ odwoławczy uznał, że decyzja jest co do zasady słuszna, gdyż skarżąca, przyjąwszy nawet za datę początku biegu terminu przedawnienia datę 20.08.2002r. – i tak wniosek o pomoc finansowa złożyła zbyt późno, gdyż dopiero w roku 2009r. Ponadto w sprawie nie wystąpiły żadne wyjątkowe okoliczności, które pozwoliłyby nie uwzględnić roszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, zarzucając dodatkowo organom brak spójności w orzeczeniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ustalenie, czy do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która przysługuje policjantowi, a która uregulowana jest w art. 94 ustawy o Policji ma zastosowanie art. 107 ust.1 ustawy stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Podstawowym zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia jest ustalenie kiedy powstaje roszczenie policjanta z tytułu prawa do pomocy finansowej, a dopiero następną kwestią, kwestia przedawnienia roszczenia. Roszczenie stanowi wypływające z prawa podmiotowego uprawnienie domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Natomiast prawo podmiotowe może powstać bezpośrednio z mocy samego prawa, lub z czynności prawnych, albo decyzji administracyjnych, lub tzw. zdarzeń w ścisłym tego słowa znaczeniu (np. zasiedzenie, otwarcie spadku). W przedmiotowej sprawie rozważenia będą wymagać dwa z wymienionych sposobów tj. powstanie prawa podmiotowego z mocy prawa i z mocy decyzji administracyjnej. Mianowicie czy z faktu mianowania policjanta na stanowisko służbowe przysługuje mu prawo podmiotowe tj. prawo do pomocy finansowej, czy też dla nabycia tego prawa konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Fakt mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe powoduje, że policjant uzyskuje prawo podmiotowe do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Natomiast zdaniem Sądu z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że policjant uzyskał prawo podmiotowe do pomocy finansowej (czy też prawo do równoważnika pieniężnego). Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje bowiem wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, a tylko tym którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Stąd też dla uzyskania prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej koniecznym jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma konstytutywny charakter. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek prawny. Stąd też zdaniem sądu do nabycia przez policjanta prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas powstaje po stronie policjanta wynikające z prawa podmiotowego roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Gdyby organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z decyzji o przyznaniu prawa pomocy, a policjant nie występował z roszczeniem o wypłatę stosownej kwoty, wówczas należałoby rozważać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia majątkowego. Wtedy powstałby problem które przepisy o przedawnieniu należałoby stosować, czy art. 107 ustawy o Policji, który przewiduje trzyletni termin przedawnienia, czy też dziesięcioletni termin przedawnienia określony w art.118 kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 8 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Ws 1656/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( LEX nr 295077) sformułował następującą tezę " Pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe dla policjantów nie jest związana z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami z tego zakresu. Zgodnie z art.118 kc roszczenia z tego tytułu przedawniają się z upływem 10 lat." W samej tezie nie przesądzono kiedy powstaje roszczenie z tego tytułu, ale jak wynika z uzasadnienia wyroku teza ta została sformułowana w takim stanie faktycznym, w którym toczyło się postępowanie egzekucyjne na podstawie decyzji nakazującej policjantowi zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej. W takich okolicznościach doszło do utraty prawa podmiotowego przez policjanta i powstała wątpliwość w jakim terminie roszczenie Komendy Wojewódzkiej Policji o zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej ulega przedawnieniu. Zaś źródłem powstania prawa podmiotowego o zwrot nienależnej kwoty, z którego wynikało roszczenie Komendy o zwrot i odpowiadający mu obowiązek policjanta dokonania zwrotu była konstytutywna decyzja nakazująca zwrot nienależnie pobraną pomoc finansową. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, tym samym nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Stąd też zdaniem Sądu rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia było przedwczesne. Pozostaje jeszcze rozważenie kwestii, czy przepisy przewidują określony termin w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, a jeżeli można taki termin określić to jaki jest jego charakter, czy jest to termin materialnoprawny, czy procesowy, a tym samym jakie skutki następowałyby w przypadku jego uchybienia. Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie wykonawcze nie określają terminu w formie dni, tygodni, miesięcy, czy lat w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Takiego terminu nie ma również w przypadku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przydziału lokalu, czy też w sprawie przyznania równoważnika. Stąd też zdaniem Sądu w świetle obowiązującego stanu prawnego brak podstaw prawnych do formułowania poglądu, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę czy od daty mianowania policjanta do służby stałej. Podobnie możliwość złożenia wniosku o przydział lokalu, czy też wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie została ograniczona żadnym terminem. Natomiast we wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są najogólniej ujmując niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym do czasu gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.