I OSK 431/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 861/08 w sprawie ze skargi D.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 marca 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w policji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Opolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z dniem 29 lutego 2008 r. zwolnił nadkom. D.R. ze służby w Policji. W uzasadnieniu podał, że z takim wnioskiem zwrócił się do niego Komendant Miejski Policji w Opolu stwierdzając, iż skarżący od dnia 3 sierpnia 2006 r. zaprzestał świadczenia służby przebywając na zwolnieniach lekarskich, bądź sprawując opiekę nad członkiem rodziny i w tym okresie nie nawiązał żadnego kontaktu z przełożonym, a próby nawiązania z nim kontaktu przez funkcjonariuszy KMP nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Prawdopodobnie przyczyną takiego postępowania było wszczęcie przeciwko wymienionemu postępowania dyscyplinarnego, które nie zostało zakończone, bowiem unikał on udziału w tym postępowaniu. W związku z absencją, skierowano funkcjonariusza do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Opolu, celem orzeczenia o jego przydatności do dalszej służby, lecz wymieniony nie podjął wezwania i nie zgłosił się na badania. Powyższe powoduje zakłócenie w prawidłowym działaniu komórki organizacyjnej, w której pełni służbę i narusza dobro pracodawcy, pogarszając możliwości realizacji nałożonych na Policję obowiązków oraz dezorganizuje jej pracę. Ponadto ma negatywny wpływ na innych policjantów. W tej sytuacji pismem z dnia 5 września 2007 r. powiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie i jednocześnie pouczono go o możliwości czynnego w nim udziału. W stosunku do zamiaru zwolnienia D.R. ze służby nie wyraził sprzeciwu NSZZ Policjantów. WSA w Warszawie stwierdził następnie, że w myśl art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, funkcjonariusza można zwolnić ze służby z uwagi na ważny interes służby i przesłanka ta jest niedookreślona, podlegająca każdorazowej interpretacji przez organ stosujący prawo, konkretyzując ją do indywidualnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie wynika – zdaniem organu – że skarżący korzystając ze zwolnień lekarskich świadomie obchodził przepis art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy, umożliwiający zwolnienie go ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, bowiem trwające zwolnienie od dnia 3 sierpnia 2006 r. zostało przerwane w okresie 13–14 stycznia 2007 r. (sobota i niedziela, które są dniami wolnymi od pracy) oraz w okresie od 14 do 18 lutego 2007 r. spowodowane opieką nad członkiem rodziny (prawdopodobnie rodzicami). Art. 7 k.p.a. chroniący słuszny interes obywatela, wymaga również uwzględnienia interesu społecznego (służby). W ocenie organu skarżący nadkom. D.R. wpływa swoim postępowaniem negatywnie na organizację służby w jednostce, bowiem jego notoryczna nieobecność trwająca przeszło rok powoduje, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążają innych policjantów. Zachowanie takie również rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Ponadto postępowanie takie wpływa negatywnie na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Miejskiej Policji w Opolu, jak również całego garnizonu. Niezależnie od powyższego skarżący nie podejmuje przesyłek, co uniemożliwia zakończenie prowadzonego wobec niego postępowania dyscyplinarnego, jak również skuteczne skierowanie go na badanie lekarskie. Tym bardziej jest to naganne, że raportem z dnia 12 września 2007 r. zwrócił się o skierowanie go na komisyjne badanie, lecz nie odebrał korespondencji w tej sprawie. Ponadto matka nie chciała powiedzieć, gdzie przebywa syn ani też nie odebrała korespondencji z żądanymi materiałami postępowania. Świadczy to – zdaniem organu – o celowym działaniu zmierzającym do wydłużenia czasu trwania postępowania. Reasumując, skarżący przez ponad rok unika pełnienia służby i brak dyspozycyjności policjanta przy jednoczesnej niemożliwości ustalenia jego zdolności do dalszej służby, dezorganizuje ją i jest szkodliwe dla jej interesu. Od wymienionej decyzji odwołał się D.R., lecz Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił ją na dzień 30 kwietnia 2008 r., zaś w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już przez organ pierwszej instancji – podał, że naruszenia ważnego interesu służby nie ogranicza się tylko do przypadków naruszenie obowiązków służbowych i niewątpliwie interes ten wymaga, aby służbę w Policji pełniły osoby o nieposzlakowanej opinii oraz przestrzegający roty ślubowania. Natomiast organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący przeprowadził postępowanie administracyjne. Z analizy zwolnień lekarskich wynika, że skarżący cierpiał na krótkotrwałe dolegliwości, nie zaś poważne, wymagające długotrwałego zwolnienia. Ponieważ przełożony nie ma możliwości badania zasadności zwolnień lekarskich, to może skierować funkcjonariusza na komisję lekarską, zaś skarżący był na nią kierowany dwukrotnie i nie stawił się w wyznaczonych terminach. Zatem logicznym jest, że jego zachowanie było nacechowane unikaniem służby i korzystaniem ze zwolnień lekarskich w taki sposób, aby uniknąć zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy. Ponadto znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja potwierdza jednoznacznie, że w większości wypadków nie odbierał on kierowanej do niego korespondencji, stąd też zarzut o braku informacji ze strony organu organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D.R. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, iż w sprawie zachodzi ważny interes społeczny, a ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącego, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, art. 9 i 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania strony i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie i art. 80, 107 § 3 oraz art. 139 k.p.a. poprzez niedostateczne i niewyczerpujące odniesienie się do zarzutów i wyjaśnień skarżącego wniesionych w odwołaniu. Niezależnie od powyższego zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie zachodzi ważny interes społeczny polegający na świadomym obchodzeniu przez skarżącego treści art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania, bądź skierowanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów; postępowania. Oddalając wniesioną skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Przy jej wydaniu organy przestrzegały bowiem zasad wymienionych w przepisach art. 7, 9, 75, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W sprawie doszło wprawdzie do uchybień proceduralnych, lecz – w ocenie Sądu I instancji – nie miały one istotnego wpływu na wynik postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego WSA stwierdził, że wobec długiego okresu nieświadczenia przez skarżącego służby z powodu choroby był on kierowany na komisję lekarską w celu ustalenia jego dalszej przydatności do służby w Policji. Wysyłane mu wezwania nie zostały doręczone a sam skarżący, poza złożeniem raportu – już po wszczęciu postępowania o zwolnienie ze służby – w sprawie skierowania na badania przez komisję lekarską, nie podjął żadnych starań w celu wykazania przydatności do pełnienia służby w Policji. Sąd I instancji zauważył, że skarżący mimo korzystania ze zwolnień lekarskich nie był obłożnie chory a ze zwolnień tych wynika, że mógł chodzić. Choroba nie uniemożliwiała mu więc podjęcia starań o ustalenie jego zdolności do dalszego pełnienia służby. Fakt, iż przerwy w okresach zwolnień lekarskich skarżący przeznaczał na opiekę nad chorym członkiem rodziny, zdaniem WSA, może nasuwać wątpliwości co do jego intencji. Za bezsporny fakt uznał Sąd I instancji to, że skarżący odbierał kierowaną do niego korespondencję w sposób wybiórczy. Nie jest też zasadny jego zarzut, że odmówiono mu wglądu do akt sprawy oraz udostępnienia żądanych dokumentów. Organ zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i wysłał mu odpisy żądanych dokumentów, lecz niedoręczenie tych przesyłek wynikało z faktu nieodbierania ich z poczty, mimo awizowania. Odnośnie zarzutu skarżącego związanego z opiniami leczących go lekarzy, dotyczącymi możliwości brania przez niego udziału w postępowaniu administracyjnym, Sąd I instancji stwierdził, że do opinii tych nie miał zastosowania przepis art. 106 k.p.a. a z ich treści nie wynika by skarżący bezwzględnie nie mógł brać udziału w toczącym się postępowaniu. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie przekonywująco wykazano, że za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji przemawiał ważny interes służby. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że przedłużająca się nieobecność D.R. w służbie powodowała dezorganizację pracy oraz negatywnie wpływała na morale jego współpracowników. Nadto przedłużająca się nieobecność skarżącego w miejscu pracy i brak jego zainteresowania szybkim i prawidłowym zakończeniem toczącego się postępowania dawały organowi podstawę do przyjęcia, że ważny interes służby przemawia za podjęciem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Wymieniony wyrok D.R. zaskarżył skargą kasacyjną, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dn. 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w tej sprawie zachodzi "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy organy administracji nie wykazały w tej sprawie, na czym polega "ważny interes służby" i w jakim stopniu pozostanie w służbie skarżącego naruszyłoby "ważny interes służby", a w szczególności nie wykazały żadnymi wiarygodnymi dowodami, że zachowanie skarżącego ma negatywny wpływ na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Miejskiej Policji w Opolu i całego garnizonu opolskiego oraz dezorganizuje służbę, a przebywanie przez niego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, przerywanych opieką nad członkiem rodziny i dniami wolnymi od służby zmierzało wyłącznie do świadomego obchodzenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji; – art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dn. 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie jako podstawy zwolnienia skarżącego ze służby przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, podczas gdy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Komendanta Głównego Policji (z dnia 21 marca 2008 r.) można już było zwolnić skarżącego ze służby na innej podstawie ustawowej, a to właśnie art. 41 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, jako że w tej dacie upłynął już okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez skarżącego służby z powodu choroby (upłynął on w dniu 19 lutego 2008 r.) i taka podstawa zwolnienia skarżącego ze służby byłaby dla niego korzystniejsza; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 2 ww. ustawy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów: – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej załatwienie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego, – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, – art. 9, 10 i 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad informowania stron i zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz dopuszczalności uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, – art. 12 § 1 i 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, – art. 75 i 78 k.p.a. poprzez naruszenie zasad przeprowadzania dowodów, – art. 80, 107 § 3 i 139 k.p.a. przez niedostateczne i niewyczerpujące odniesienie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów i wyjaśnień skarżącego wniesionych od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu nr [...] z dn. [...] stycznia 2008 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie stwierdził, że użycie w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) zwrotu "może zwolnić ze służby", gdy wymaga tego ważny interes służby oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Przy wydaniu takiej decyzji należy uwzględniać okoliczności konkretnego przypadku dotyczące zarówno zachowywania się policjanta w służbie jak i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które umożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Okoliczności te powinny być wskazane w uzasadnieniu decyzji zwalniającej ze służby (por. wyroki: NSA z 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/01, Lex nr 82811; NSA z 21 kwietnia 1999 r., sygn. II SA 426/99, Lex nr 47389 i SN z 1 grudnia 1994 r., sygn. III ARN 65/94, OSNP 1995, nr 3, poz. 31). Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, spełnia powyższe wymogi i nie narusza ani art. 41 ust. 2 pkt 5, ani art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zarówno bowiem organy administracyjne rozpoznające sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazały konkretne, ustalone na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego powody, dla których uznano, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby wbrew jego stanowisku. Naruszenia wskazanych przepisów nie można przy tym dopatrzeć się w wybraniu zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 omawianej ustawy, zamiast na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7, bowiem oba te przepisy równorzędnie mogą stanowić podstawę zwolnienia policjanta ze służby i nie ma podstaw do przyjęcia, że "ważny interes służby" może stanowić taką podstawę tylko wówczas, gdy nie można przyjąć podstawy z art. 41 ust. 2 pkt 7. Oparcie się przez organy na podstawie z art. 41 ust. 2 pkt 5 w sytuacji, gdy wykazują one, że istnieje rzeczywiście ważny powód do zwolnienia ze służby nie może więc być uznane za naruszenie ani art. 41 ust. 2 pkt 5, ani art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Należy przy tym zauważyć, że wybór przyjętej podstawy zwolnienia ze służby był uzasadniony również przyjętym przez skarżącego postępowaniem, który wielomiesięczne okresy zwolnienia z powodu chorób przedzielał krótkimi okresami zwolnień z innych powodów, co mogło być przeszkodą do skutecznego zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia w postępowaniu przed Sądem I instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 12, 35, 75, 77 § 1, art. 78, 80, 81, 107 § 3 i art. 139 k.p.a. Zaskarżony wyrok zawiera bowiem uzasadnienie odpowiadające wymogom prawa, a Sąd I instancji oddalając skargę trafnie nie stwierdził zarzuconych skargą kasacyjną naruszeń przepisów w postępowaniu administracyjnym. Stwierdził, przede wszystkim, że organy prowadzące postępowanie dokładnie i wnikliwie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i ustaliły istnienie ważnych powodów do zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na interes służby w Policji. Tym powodem jest długotrwały okres zaprzestania służby przez skarżącego zarówno z powodu jego choroby jak i z innych przyczyn a przy tym brak możliwości uzyskania opinii lekarskiej o zdolności jego do dalszego pełnienia służby. Z dokładnych wyjaśnień stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, iż skarżący wybiórczo tylko odbierał kierowaną do niego korespondencję z zatrudniającej go Komendy Policji. D.R. – jak to ustaliły organy – nie współdziałał z przełożonymi w celu wyjaśnienia jego sytuacji, w szczególności zdolności do pracy. Twierdzi on, iż żaden z przepisów nie nakłada na policjanta obowiązku inicjowania dodatkowych czynności mających na celu wykazanie jego przydatności do służby, lecz organy słusznie uznały, że działanie takie stanowi przejaw braku lojalności w stosunku do zatrudniających go organów policyjnych oraz naruszenie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż gołosłowne było stwierdzenie Komendanta Miejskiego Policji w Opolu o dezorganizacji pracy w kierowanej przez niego Komendzie z powodu niewykonywania przez niego służby. Stwierdzeniu temu przeczy zawarty następnie (str. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wywód o powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej w Policji, uzasadniającej rozpoznanie sprawy na korzyść skarżącego w interesie społecznym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i z kontrolowanych decyzji wynika, że organy rozstrzygając sprawę rozważały zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącego. Trafnie też uznały, że w sytuacji gdy skarżący nabył uprawnienia emerytalne, fakt długiego okresu niewykonywania przez niego obowiązków służbowych przemawia za rozstrzygnięciem sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego polegającego na stabilizacji kadry policyjnej. Żadne bowiem okoliczności nie przemawiały za tym, by w ustalonych okolicznościach sprawy interes skarżącego był ważniejszy od interesu społecznego. Odnośnie do zarzutu nieuwzględnienia zaświadczenia dr J.B. stwierdzającego brak możliwości czynnego udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym z powodu złego stanu zdrowia należy stwierdzić, że zaświadczenie to było sprzeczne z opinią innego lekarza a stan zdrowia skarżącego miał być zbadany przez komisję lekarska, lecz nie doszło do tego z przyczyn leżących po jego stronie. W tej sytuacji nie do przyjęcia jest sytuacja, żeby organy policyjne nie mogły ustalić zdolności funkcjonariusza do służby i nie mogły zwolnić go na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy. Wobec też faktu, że skarżący był zawiadomiony o czynnościach organu, doręczano mu kopie materiałów zebranych w sprawie i umożliwiono ustosunkowanie się do niech zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. – jego zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest również niezasadny. Tak samo należy ocenić pozostałe zarzuty dotyczące rzekomych naruszeń proceduralnych niedostrzeżonych przez Sąd I instancji. Zarzuty te nie maja oparcia w rzeczywistości i są wyrazem subiektywnej oceny przeprowadzonego postępowania. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną (art. 184 p.p.s.a.).