VII SA/Wa 395/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. J. i R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu skargę oddala Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].09.2008 r., wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 Kpa uchylił własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...].10.2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] w [...], gmina [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] w [...], gmina [...]. Przyczyną wydania ww. decyzji było ustalenie, dokonane w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].10.2007 r., iż w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w sprawie oraz z art. 145 § 1 pkt 6 - decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, mające wpływ na przebieg postępowania o pozwolenie na budowę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Od ww. decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył inwestor, [...] S.A. podnosząc brak ustalenia stanu faktycznego, brak oceny statusu strony oraz brak wskazania trybu, w jakim winno być dokonane wymagane przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzgodnienie inwestycji z [...]. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. DzlJ. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie uchybień w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, tj. niewyjaśnienie przez Starostę [...] kwestii formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wznowienia. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, kiedy podstawą wznowienia miała być okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a ,Starosta powinien wziąć pod uwagę przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, czy zachowany został przez wnioskodawcę terminu do złożenia podania stosownie do art. 148 § 2 k.p.a oraz czy wnoszący podanie ma przymiot strony w rozumieniu przepisów prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego te kwestie nie zostały zbadane przez organ I instancji, chociaż mają istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na wniosek, organ winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania, w szczególności z powodu przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, rzeczywiście został złożony i czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. Organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik R. W. i J. J. złożył odwołanie zawierające twierdzenie o braku ostateczności decyzji i wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skoro więc intencją strony, wyrażoną w piśmie profesjonalnego pełnomocnika było odwołanie to, zdaniem Wojewody, organ winien wyjaśnić powyższą wątpliwość. Jeżeli zaś ten środek zaskarżenia potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania to powinien uzyskać wyraźną zgodę skarżących uwidocznioną w dokumentacji sprawy. Wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być bowiem dorozumiana. Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym służy jej odwołanie, dopóki decyzja nie stała się ostateczna dla innych stron postępowania. Natomiast organ nie może prowadzić - z urzędu - postępowania wszczętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w stosunku do osób, które nie wniosły podania o wznowienie. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał, iż wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania, co upoważniałoby do orzekania w trybie art. 151 k.p.a. Stwierdził ponadto, że w aktach sprawy brak było wniosków wszystkich zainteresowanych. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono istnienie tylko jednego wniosku spełniającego wymogi formalne: podaniem z dnia 22.06.2008 r. (podpisanym przez E. D., co powoduje konieczność uzupełnienia podania o podpis drugiego z wnioskodawców) E. i W. D. zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Organ prowadzący postępowanie winien dokonać ustaleń, czy wnioskodawcy są stroną w sprawie, tj. czy posiadają legitymację wywodzącą się z normy prawa materialnego. Do tego, zdaniem organu odwoławczego, niezbędne jest ustalenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, w szczególności obszaru emisji pola elektromagnetycznego i sprawdzenie, które z działek są w jego zasięgu (dotyczy również wysokości niedostępnych dla ludzi, na których jednak ograniczona zostaje budowa / nadbudowa budynków ponad określoną wysokość). W omawianej sprawie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nieruchomości położone są w pobliżu planowanej inwestycji. Samo pozostawanie w sąsiedztwie nie jest wystarczającą okolicznością do uznania, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy podniósł również, że w żadnym z przypadków organ nie zbadał również zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Decyzja wydana została w dniu [...].10.2007 r., wniosek o wznowienie datowany jest na dzień [...].06.2008 r., odwołanie opatrzone zostało datą [...].07.2008 r. co powoduje konieczność ustalenia, czy zachowany został termin jednego miesiąca liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Niezależnie od powyższego, zdaniem Wojewody, przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 kpa ,ma zastosowanie w sytuacji dot. współdziałania organów administracji. Organ, który współdziała przy wydaniu decyzji administracyjnej nie jest stroną tego postępowania, ale bierze udział w procesie decyzyjnym, poprzez wydanie aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie postanowienia. Organ I instancji winien więc ustalić, czy Dowództwo Wojsk Lotniczych, bez uzgodnienia z którym wydano decyzję, występuje w sprawie w charakterze organu współdziałającego (czy takie uprawnienie nadaje mu zapis Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] część "C" "[...]m" ). Decyzję Wojewody zaskarżyli J. J. i R. W. , którzy nie zgadzając się z oceną Wojewody, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą i jednostronną ocenę okoliczności faktycznych, |naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie tj. art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2, art 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. Iz 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z treścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] polegające na nieuwzględnieniu wynikającego z tych przepisów obowiązku dokonania przez organ budowlany w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę uzgodnienia z innym organem, skutkujące niezasadnym pominięciem okoliczności, iż wobec braku uzgodnienia chylenie przez starostę pozwolenia na budowę było zgodne z prawem, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tj. art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. a organ odwoławczy uchylił się od podjęcia merytorycznej decyzji. Nie wskazał żadnych okoliczności, które wymagałyby dodatkowego wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) - art. 1 § 1. Kontrola, o jakiej mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2) i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Należy przy tym wskazać, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wznowieniem postępowania administracyjnego na wniosek, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana jest przesłanka do wznowienia postępowania oraz czy wniosek złożony został w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 k.p.a.) bada legitymację podmiotu składającego wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 1999 r., II SA 113/99, lex 46255). W oparciu o przepis ar. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób dowiedziała się o tej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył przepis art. 148 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy za organem odwoławczym, iż w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 Kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Skoro w niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie na wniosek określonych osób to winien takimi wnioskami dysponować. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, a więc także wniosku o wznowienie postępowania (por. art. 63 § 1 k.p.a.). to jednak żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje strona. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 k.p.a., wymieniony organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. Organ I instancji błędnie zrezygnował z tej drogi wyjaśnienia intencji strony uznając ,że pismo strony może uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Biorąc jednak pod uwagę, że stosownie do cytowanych przepisów organ wszczynając postępowanie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie ma uprawnień do działania z urzędu, bez wniosku strony a w aktach sprawy brak jest wniosków wszystkich zainteresowanych. Znajdują się natomiast pisma zawierające odwołanie z dnia 1.07.2008 R. W. i J. J., reprezentowanych przez adwokata Rafała M. S., zawierające wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz m. in. uwagi co do nie nabrania przez zaskarżoną decyzję przymiotu ostateczności, które organ I instancji zapewne potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania. Jeżeli ten środek zaskarżenia potraktowano jako wniosek o wznowienie postępowania powinno to zostać wyraźnie, za zgodą skarżących uwidocznione w dokumentacji sprawy. Wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana. Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym służy jej odwołanie, dopóki decyzja nie stała się ostateczna dla innych stron postępowania. Natomiast organ nie może prowadzić - z urzędu - postępowania wszczętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w stosunku do osób, które nie wniosły podania o wznowienie co słusznie podniósł Wojewoda w swoim uzasadnieniu. Przepis art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. wskazany przez organ I instancji stanowi, ze w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną natomiast według przepisu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązek przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie nie mogą być wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości za I instancję, a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stwierdził w konkluzji Wojewoda. Przedstawione powyżej uchybienie organów było już wystarczającą podstawą do uchylenia skarżonych decyzji. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż organy nie poczyniły w postępowaniu administracyjnym należytych ustaleń co do drugiej wskazanej we wniosku podstawy wznowieniowej, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 6 kpa ,która ma zastosowanie w sytuacji dot. współdziałania organów administracji. Organ, który współdziała przy wydaniu decyzji administracyjnej nie jest stroną tego postępowania, ale bierze udział w procesie decyzyjnym, poprzez wydanie aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie postanowienia. Organ I instancji winien więc ustalić, czy Dowództwo Wojsk Lotniczych, bez uzgodnienia z którym wydano decyzję, występuje w sprawie w charakterze organu współdziałającego (czy takie uprawnienie nadaje mu zapis Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] część "C" "[...]" ). Reasumując organ odwoławczy mógł i powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego rażąc naruszając przepisy procesowe (np. pominięto część materiału dowodowego). Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Nie może w oparciu o niepełny materiał dowodowy rozpoznać sprawy i orzec co do istoty. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.