II SA/Sz 1091/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. S. i H. S. w kwocie [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skierowanego wobec H.S. oraz P.S. – właścicieli nieruchomości położonej w [...], działka nr [...], nakazu usunięcia zgromadzonych na terenie ww. nieruchomości odpadów, tj. gruzu, cegieł, resztek materiałów budowlanych i uszkodzonych elementów wyposażenia, płyt warstwowych metalowo-polistyrenowych i przenośnych kontenerów oraz wskazania, że wykonanie decyzji nastąpić ma przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, w zakresie uchybień przeprowadzonego postępowania oraz rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji nakazując usunięcie odpadów powinien był określić rodzaj przedsiębiorcy i zezwolenia wymaganego do przyjęcia odpadów, w tym miejsce ich usunięcia. Z decyzji powinien także wynikać termin, w jakim decyzja powinna zostać wykonana, przez chociażby określenie terminu, do jakiego strona ma obowiązek przedłożyć dokumenty świadczące o jej wykonaniu. Organ II instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] nie zdefiniował również rodzaju przedmiotowych odpadów w oparciu o katalog odpadów zawarty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Zaznaczył, że katalogując odpady, organ I instancji powinien określić ich charakter. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu [...], zostały przeprowadzone przez pracownika Urzędu Gminy [...] – podinspektora ds. ochrony środowiska i gospodarki komunalnej oraz Zastępcę Wójta Gminy [...], oględziny terenu działki nr [...] oraz sporządzona została notatka służbowa. Z notatki wynika, że na ww. nieruchomości stwierdzono magazynowanie kontenerów, odpadów pochodzenia rozbiórkowego, styropianowych płyt warstwowych, kontenera samochodowego, palet, odpadów po demontażu lamp ulicznych, płyt typu Jombo podlegających, według katalogu odpadów zawartego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), sklasyfikowaniu następującymi symbolami: 17 – odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), 17 01 - Odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - gruz ceglany, 17 01 03 - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, 17 01 06 - zmieszane lub wysegregowane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierające substancje niebezpieczne, 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, 17 01 80 - usunięte tynki, tapety, okleiny itp., 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg, 16 01 06 – zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Ponadto zaznaczono, że teren nieruchomości został podwyższony usypanym gruzem, przykrytym warstwą ziemi i wyrównany. Wskazano także na wykonanie w trakcie oględzin kompletu zdjęć, które następczo załączono do akt sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy [...] w punkcie [...]. nakazał H.S. i P.S., jako właścicielom, usunięcie ze stanowiącej ich własność nieruchomości położonej w [...], działka nr [...], zgromadzonych odpadów obojętnych, tj. kontenerów, odpadów pochodzenia rozbiórkowego i uszkodzonych elementów wyposażenia, styropianowych płyt warstwowych, kontenera samochodowego, palet, odpadów po demontażu lamp ulicznych, płyt typu Jombo, sklasyfikowanych według katalogu odpadów zawartego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r., określonych kodami: 160106, 170101, 170102, 170103, 170107,170181. W punkcie 2. decyzji organ wskazał, że wykonanie decyzji nastąpić ma przez zlecenie usunięcia odpadów i ich transport do Zakładu "A" Sp. z o.o.,i zostać potwierdzone kartą przekazania odpadu, zaś w punkcie 3. organ nakazał przedłożenie karty przekazania odpadu Wójtowi Gminy [...], w terminie 7 dni od przekazania odpadów do Zakładu "A" Sp. z o.o. Od powyższej decyzji H.S. i P.S. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu wskazali, że w toku postępowania nie wykazano, że materiały zgromadzone na ich działce są odpadami. Wskazali, że poinformowali oni Urząd Gminy [...] o okoliczności ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę siedliska, na którego potrzeby zgromadzone na działce materiały miały zostać wykorzystane. Zaznaczyli, że wydanie pozwolenia, bez winy skarżących opóźniło się i dopiero w dniu [...] decyzją Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dwoma budynkami gospodarczymi w ramach nowo budowanego siedliska rolnego – kategoria obiektu budowlanego I, III – na działce nr [...], w miejscowości [...], obręb [...]. H.S. i P.S. podkreślili, że po zakończeniu budowy teren zostanie przez nich zagospodarowany zgodnie z planem zabudowy i dostosowany do użytkowania, a ewentualne materiały odpadowe usunięte. Przesyłając odwołanie do organu II instancji, Wójt Gminy [...] podniósł, iż wydane przez Starostę [...] pozwolenie na budowę zostało zaskarżone przez Gminę [...], ze względu na to, iż przepisy Prawa wodnego zabraniają wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a działka nr [...] w [...] położona jest na takim obszarze. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium potwierdzając stan faktyczny ustalony przez organ I instancji wskazało, że organ ten w przeprowadzonym postępowaniu w sposób wyczerpujący zgromadził dowody, w tym liczne fotogramy nieruchomości położonej w [...], działka nr [...], świadczące, że nazywane przez jej posiadacza "materiały budowlane" są de facto odpadami budowlanymi z rozbiórek budynków i urządzeń, składowanymi w miejscu do tego nie przeznaczonym. Wobec powyższego Kolegium uznało, że Wójt Gminy [...] prawidłowo zastosował przepisy art. 34 ustawy o odpadach, ponieważ przedmiotowa nieruchomość gruntowa stanowiąca według ewidencji łąki – trwałe, nie stanowiła miejsca, w którym można składować lub magazynować tego typu odpady. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] H.S. i P.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji, poza argumentacją powołaną wcześniej w odwołaniu od zaskarżonej decyzji podnieśli, że wszystkie materiały zgromadzone na ich działce, złożone zostały na podwyższeniu. W konsekwencji, nie posiadając bezpośredniego kontaktu z podłożem, nie stanowiły one zagrożenia dla środowiska. Ponadto skarżący wskazali, że nie należą do osób majętnych, wobec której to okoliczności, trudnością byłoby dla nich wybudowanie siedliska wyłącznie z nowych materiałów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] Sąd dopuścił dowód z przedłożonych przez skarżącego – P.S. decyzji Starosty [...] z dnia [...][...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z dwoma budynkami gospodarczymi i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] oraz pięciu zdjęć utrwalających obraz placu budowy na nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Skarga okazała się zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz.251 z późn.zm. ) wyjaśnione zostało pojęcie odpadów. Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Powyższe oznacza, iż nie można uzależnić uznania określonego przedmiotu za odpad wyłącznie od tego czy jest on składowany bądź magazynowany w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W każdym razie kluczowe jest pojęcie "pozbywania się". Umieszczenie przedmiotu w pojemniku na odpady, przekazanie (nawet odpłatne) firmie specjalizującej się w odbiorze odpadów albo porzucenie (aczkolwiek jest to nielegalne) - są to zachowania ewidentnie świadczące o zamiarze pozbycia się. Innymi słowy, przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania, lub - w razie wątpliwości - nie potrafi go wskazać. Nie oznacza to jednak , iż pojęcie odpadu, co do zasady, wyłącza substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Sprawą najistotniejszą jest definicja, a zatem jeżeli w świetle definicji substancja i przedmiot nie jest odpadem, to o zastosowaniu katalogu odpadów mowy nie ma i być nie może, ponieważ katalog stosuje się do odpadów, a nie do tego, co odpadem nie jest. Art.3 ust. 3 ustawy zawiera definicję określeń, którymi posługuje się ustawa o odpadach. I tak, między innymi pkt 9 stanowi, iż ilekroć jest mowa o :" odzysku - rozumie się przez to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy". Zgodnie z art. 34 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Przepis ten przewiduje instrument, który nazwać można decyzją interwencyjną. Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje rozumieć ów nakaz jako nałożenie obowiązku usunięcia odpadu z każdego miejsca, które nie jest odpowiednie do tego aby odpad tamże pozostawał. Takim miejscem jest to, nieprzeznaczone do jego składowania lub magazynowania. To zaś oznacza, że jego posiadacz winien odpad ten usunąć, gdyż art. 34 ust. 1 ww. ustawy, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania powinien być zobowiązany obecny posiadacz odpadów, a decyzja, wydana na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym według przepisów o egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach upoważnia posiadaczy niektórych rodzajów odpadów do przekazywania ich do wykorzystania na potrzeby własne przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (art.33 ust.2). Problematyka przekazywania odpadów podmiotom innym niż przedsiębiorcy jest obecnie regulowana, wydanym na podstawie art. 33 ust.3 ustawy o odpadach, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527). W załączniku do rozporządzenia wymienione zostały rodzaje odpadów oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Wśród wymienionych rodzajów odpadów znajdują się także odpady oznaczone kodami: 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 - gruz ceglany; 17 01 03 odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia ( wykonane z ceramiki ); 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, a więc odpady, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Odpady te w zasadzie mogą być użyte do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub Prawa budowlanego bądź też, wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. Skoro ustawodawca dopuścił taką możliwość odzysku na własne potrzeby niektórych odpadów przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, to organ przed wydaniem decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów – osobie fizycznej - usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, w sytuacji gdy osoba ta podnosi, iż wykorzysta zgromadzone odpady na cele własne, winien zbadać czy w świetle powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. istnieje możliwość ich odzysku. P.S. pozwolenie na budowę siedliska na zajmowanej nieruchomości otrzymał 1.06.2009 r., a więc po wydaniu decyzji nakazującej usunięcie odpadów przez organ I instancji, ale przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym, winien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Nie wyjaśnienie kwestii zgodnej z prawem możliwości odzysku zgromadzonych odpadów stanowi naruszenie art.7 i 77 § 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, jednak, również w toku postępowania prowadzonego przez organ i instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajdują się liczne fotografie nieruchomości H.S. oraz P.S. –położonej w [...], działka nr [...], obrazujące składowanie odpadów, jednakże oględziny przedmiotowej działki ani razu nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z art.79 § 1 i 67 Kpa. Ponadto, art. 34 ustawy o odpadach stanowi jedynie podstawę do nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania i wskazania sposobu wykonania tej decyzji. Jak z powyższego wynika przepis ten nie upoważnia organu I instancji do zobowiązania strony do przedłożenia karty przekazania odpadów, w terminie 7 dni, od dnia wykonania decyzji. Jedynie marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów albo miejsce zamieszkania lub siedziby prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, w drodze decyzji, może zobowiązać posiadacza odpadów lub prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów do przedłożenia dokumentów ewidencji odpadów, do których zalicza się kartę przekazania odpadów (art.36 ust.12 w zw. z ust.4 ustawy o odpadach), obowiązek zaś prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na własne potrzeby (art.36 ust.3 ). W świetle powyższego pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, w zakresie w jakim zobowiązuje stronę do uzyskania karty przekazania odpadu, został wydany z naruszeniem art. 34 i art. 36 ust.3 ustawy o odpadach, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), winny w pierwszej kolejności uzupełnić przeprowadzone postępowanie dowodowe, a następnie rozstrzygnąć sprawę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152, a o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 200 § 1 ww. ustawy.