IV SA/Wa 1636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - G. C. pismem z 25 lutego 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] marca 1989 r. Naczelnika Miasta W. o dokonaniu scalenia gruntów części miasta W., jako wydanej z naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji wady proceduralne, a ponadto podniosła, że z jej punktu widzenia istotnym też jest fakt objęcia scaleniem gruntu zapisanego w akcie własności ziemi wydanym na rzecz J. C. jako części działki nr [...]. W takiej sytuacji J. C. powinna być uczestniczką postępowania scaleniowego odnośnie części działki [...] oznaczonej jako użytek drogowy, a wykazanej przy scaleniu jako działka nr [...]. W piśmie z 10 czerwca 2009 r. będącym odpowiedzią na prośbę o wykazanie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji G. C. poinformowała, że jest następcą prawnym właścicielki części działek nr [...] i [...] (dawnej nr [...]) objętej decyzją scaleniową nr [...] z [...] marca 1989 r. Działka ta na mocy wymienionej decyzji została błędnie wpisana do księgi wieczystej na rzecz Z. Sp. z o. o. Jako właścicielka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a obecnie nie może uzyskać wpisu z ewidencji gruntów zgonie ze stanem faktycznym, jako właścicielka i władająca gruntem. Wyjaśniła ponadto, że żadnej drogi na jej gruncie nie ma i zapis w ewidencji jest błędny. Przysługujące jej prawo własności zostało ustalone przy wydawaniu aktu własności ziemi na nazwisko J. C., lecz w tamtym czasie działek ewidencyjnych jako drogi nie wpisano do aktów własności ziemi. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1989 r. nr [...]. Zgodnie z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." i w terminie określonym art. 129 § 2 k.p.a. G. C. wniosła odwołanie z 29 lipca 2009 r. od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu swojego odwołania zainteresowana podała, między innymi, że będąc spadkobierczynią J. C., posiada ona przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1989 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podkreślił, że projekt scalenia gruntów części miasta W.a, został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) i zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1989 r. nr [...]. Zgodnie z art. 17 obowiązującej wówczas ustawy scaleniowej stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określało się według danych ewidencyjnych. Organ podkreślił, że z akt sprawy, a w szczególności z kopii rejestru gruntów miasta W., dzielnica M., sporządzonego w sierpniu 1969 r., tj. już osiemnaście lat przed wszczęciem postępowania scaleniowego, wynika, że działka nr [...], o pow. 0,1563 ha, nie była wykazana w tym rejestrze jako własność J. C. i nie znajdowała się ona nawet w jej posiadaniu. Minister wskazał, że z Aktu Własności Ziemi z [...] listopada 1972 r. Nr [...], wydanego po trzech latach od sporządzenia wyżej wymienionego rejestru gruntów nie wynika, że J. C. nabyła prawo własności do części działki nr [...]. Organ wskazał również, że z wykazu zmian gruntowych sporządzonego na podstawie wyżej wymienionych danych ewidencyjnych, jednostka ewidencyjna W., obręb [...], wykonanego na podstawie decyzji Naczelnika m. W. z [...] marca 1989 r. nr [...] wynika również, że J. C. nie była wykazana jako właścicielka działki nr [...], o pow. 0,1724 ha, i działki nr [...], o pow. 0,1287 ha, a działki te nie znajdowały się nawet w jej posiadaniu. Minister podkreślił, że jak wynika z dołączonej do akt sprawy kopii fragmentu mapy zasadniczej obszaru scalenia z wyżej wymienionej działki nr [...], po jej podziale, powstała między innymi działka nr [...]. Zatem działka ta również w ewidencji gruntów nie mogła być wykazana jako własność J. C. i nie znajdowała się ona w jej posiadaniu. Zdaniem organu oznacza to tym samym, że zgodnie z wyżej wymienionym art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów J. C. nie była uczestnikiem przedmiotowego postępowania scaleniowego, co potwierdza dołączona do akt sprawy lista uczestników scalenia z 23 września 1987 r. Zgodnie z art. 1 obowiązującej wówczas ustawy scaleniowej celem scalenia gruntów była poprawa struktury gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Oznacza to, że określenie praw własności do gruntów objętych przedmiotowym scaleniem, w tym rozstrzygnięcie i przypisanie prawa własności do przedmiotowej części przedscaleniowej działki nr [...] i przedscaleniowej działki nr [...] oraz poscaleniowych działek nr [...] i [...], nie było wymagane, ponieważ wystarczyło jedynie określenie podmiotów władających tymi gruntami (posiadaczy). W związku z powyższym, zdaniem Ministra, G. C. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1989 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi G. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to, jako będące postępowaniem nadzwyczajnym, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2128/02, niepubl.). Na zasadzie art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, orzeka się o niedopuszczalności (odmowie) z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005). Oznacza to, iż postępowanie wyjaśniające dotyczy m.in. kwestii wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Natomiast nie wyjaśnia, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, to bowiem jest badane na dalszym etapie postępowaniu. Postępowanie wyjaśniające kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie zostały spełnione. Zatem organ administracji wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania m. in. wtedy, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 19 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1802/95, niepubl.). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W., było uznanie po stronie skarżącej braku legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. Lex nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. Lex nr 47898). Sąd - w przedstawionej materii - podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że G. C. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1989 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 17 obowiązującej wówczas ustawy scaleniowej stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określało się według danych ewidencyjnych. Jak prawidłowo ustalił organ z akt sprawy, a w szczególności z kopii rejestru gruntów miasta W., dzielnica M., sporządzonego w sierpniu 1969 r., tj. już osiemnaście lat przed wszczęciem postępowania scaleniowego, wynika, że działka nr [...], o pow. 0,1563 ha, nie była wykazana w tym rejestrze jako własność J. C. i nie znajdowała się ona nawet w jej posiadaniu. Z Aktu Własności Ziemi z [...] listopada 1972 r. Nr [...], wydanego po trzech latach od sporządzenia wyżej wymienionego rejestru gruntów nie wynika, że J. C. nabyła prawo własności do części działki nr [...]. Ponadto, z wykazu zmian gruntowych sporządzonego na podstawie wyżej wymienionych danych ewidencyjnych, jednostka ewidencyjna W., obręb [...], wykonanego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1989 r. nr [...] wynika również, że J. C. nie była wykazana jako właścicielka działki nr [...], o pow. 0,1724 ha i działki nr [...], o pow. 0,1287 ha, a działki te nie znajdowały się nawet w jej posiadaniu. Oznacza to tym samym, że zgodnie z art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów J. C. nie była uczestnikiem przedmiotowego postępowania scaleniowego. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.