II SA/Po 538/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. K. – K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska Decyzją Nr (...)z dnia (...) marca 2009 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na inwestora M. K.-K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy – projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. (...) w P. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organ określił wymagania stawiane projektowi zamiennemu, a ponadto wskazał termin wykonania tego obowiązku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. (...) stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została zakończona i ponadto jest realizowana z naruszeniem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja nr (...) z dnia (...) listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Powołując się na treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlanego organ uznał stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego za istotne. Ponadto organ zauważył, iż inwestor dostarczył opinię techniczną dotyczącą muru oporowego zlokalizowanego we wschodniej granicy działki, biegnącego na długości 7 m w kierunku budynku. Organ stwierdził, iż wykonanie tego muru zmieniło ukształtowanie terenu, a tym samym nastąpiła zmiana projektu zagospodarowania działki. Uzasadniając wymagania stawiane projektowi zamiennemu organ powołał się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i wskazał na potrzebę uwzględnienia zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła uczestniczka postępowania D. D. która domagała się zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu odrębnie dla każdego obiektu budowlanego realizowanego w toku inwestycji na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w P., to jest: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowanego z naruszeniem projektu budowlanego; muru oporowego, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; nasypu zmieniającego rzędne terenu, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zbiornika na nieczystości ciekłe. Ponadto strona zwróciła uwagę na to, że nie jest dla niej jasny tryb, w jakim pojawiła się w dokumentacji "opinia dotycząca muru oporowego", złożona dnia (...) września 2008 r. oraz "opinia dotycząca proponowanego sposobu zagospodarowania wód opadowych". Strona zauważyła także, iż przedmiotem decyzji nr (...) prezydenta Miasta P. jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr (...) ul. (...) w P., natomiast przedmiotem decyzji nr (...) Prezydenta Miasta P. jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w P. przy ul. (...), działka nr (...) i jest to oczywista niezgodność, której nie można potraktować jako omyłki, bowiem na mapach widać wyraźnie, iż chodzi o dwie różne działki. Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał między innymi na ustalenie przez pracowników organu nadzoru budowlanego I instancji odstępstw od zatwierdzonego decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2007 r. projektu budowlanego, polegających na: wykonaniu garażu w miejscu pokoju, garderoby i łazienki, wykonaniu w poziomie piwnic dodatkowej ścianki działowej, zmianie na całym poddaszu układu okien połaciowych, w elewacji zachodniej wykonaniu okna w ścianie zewnętrznej (rezygnacja z okien połaciowych), zmianie ukształtowania terenu oraz posadowienie na długości ok. 7 m muru oporowego. W części dotyczącej uzasadnienia prawnego organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, niemniej jednak organ ten w sposób nieprawidłowy określił krąg osób, którym przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Dalej organ II instancji wskazał, iż to na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, o czym też stanowi art. 61 § 4 kpa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że z przedłożonego przez organ I instancji w dniu (...) maja 2009 r. odpisu księgi wieczystej wynika, iż właścicielami sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. (...) są H. J. i D. D. W postępowaniu przed organem I instancji H. J. nie brała udziału. Takiej wady postępowania organ nie mógł usunąć w postępowaniu odwoławczym, na co powołał stanowisko orzecznictwa. Ponadto organ stwierdził, iż bezpodstawny jest zarzut odwołania co do "niezgodności" warunków zabudowy dla działki nr (...), gdyż - jak wynika z zebranych w sprawie materiałów i dowodów - działka nr (...) została podzielona i obecnie w jej skład wchodzą działki nr: (...),(...) oraz (...), a działka nr (...) stanowi drogę wewnętrzną umożliwiającą dostęp do drogi publicznej. Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła inwestorka M. K. – K., która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż wnosząca odwołanie D. D. posiada przymiot strony w postępowaniu toczącym się przed organem nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zawarła pogląd, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stronami są wyłącznie organ administracji oraz inwestor, co wynika jednoznacznie z treści art. 28 kpa, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca cytując te orzeczenia zauważyła, iż "nie jest stroną postępowania osoba, która powiadomiła organ administracji w interesie publicznym o popełnieniu samowoli budowlanej" oraz "że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie może być stosowany art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na podstawie, którego określa się krąg osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz art. 28 kpa." Dalej skarżąca zauważyła, iż nigdy nie może być podstawą uznania za stronę np. interes faktyczny nieoparty na konkretnej normie prawa przyznającej uprawnienie lub nakładającej obowiązek. Zdaniem skarżącej organ postępowania winien dokonać weryfikacji praw osób zgłaszających swój udział w danej sprawie, a w przedmiotowej sprawie nie uczynił tego organ I instancji, ani organ odwoławczy, co doprowadziło do uznania D. D. za stronę i wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, iż odwołująca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, a D. D. nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, na uzasadnienie czego przytoczyła kolejny pogląd wyrażony w orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę uczestniczka D. D. zauważyła, iż o popełnieniu samowoli budowlanej zawiadomiła organ w swoim własnym interesie, a zawiadomienie to dotyczyło samowoli polegającej na budowie muru oporowego oraz zmianie rzędnej terenu, na uzasadnienie czego wskazała treść wniosku z dnia (...) lutego 2008 r. Nie zgodziła się z objęciem "projektem zamiennym" tych robót, których nie obejmowało udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę. Wskazując na usytuowanie muru oporowego i nasypu przy granicy jej działki skarżąca wskazała, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania budynku w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż sposób zagospodarowania jej działki, w tym miejsce i sposób usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od zrealizowanych samowolnie na działce sąsiada muru oporowego i nasypu. Wskazując na zrealizowane przy granicy jej działki obiekty budowlane uczestniczka stwierdziła, iż oddziałują one ujemnie na jej nieruchomość i tym samym naruszają jej interes prawny; między innymi poprzez wymuszenie sposobu zagospodarowania jej działki (np. niemożliwe będzie wykonywanie wykopów w sąsiedztwie muru oporowego), a ponadto wykonanie tak wysokiego muru oraz nasypu uniemożliwia racjonalne korzystanie z części działki uczestniczki. Powołując się na wskazany w piśmie wyrok sądu administracyjnego oraz art. 28 kpa uczestniczka podała, iż uważa, że jest stroną w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sposób odmienny od regulacji zawartej w art. 28 kpa określa krąg stron postępowania. Powołany przepis Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i może mieć zastosowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika z samego brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega też wątpliwości, że ostatni z powołanych przepisów jest bardziej restrykcyjny i w sposób zawężający w stosunku do art. 28 kpa określa krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W konsekwencji chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 powołanej ustawy Prawo budowlane nie jest postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z czym do ustalenia kręgu stron postępowania tego postępowania powinien mieć zastosowanie właśnie art. 28 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., II OSK 497/06, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, iż stronami postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie powinni być wyłącznie organ administracji oraz inwestor. Idąc dalej zaznaczenia wymaga również i to, że sam fakt powiadomienia organu administracji w interesie publicznym o popełnieniu samowoli budowlanej nie może stanowić wystarczającej legitymacji do uzyskania statusu strony postępowania, jednakże zawiadomienie organu o samowoli budowlanej nie może eliminować podmiotu będącego stroną od udziału w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej (legalizacyjnym). Organ administracji ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania i nie może wykluczyć danego podmiotu z kręgu stron tylko z uwagi na to, że podmiot ten zawiadomił organ o samowoli budowlanej. Przepis art. 28 kpa, mający w niniejszej sprawie zastosowanie, nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny ma charakter materialnoprawny. W konsekwencji legitymowanie się interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać podjęcia czynności przez organ lub wydania decyzji, czy też zaniechania lub ograniczenia czynności organu, jeżeli są sprzeczne z uprawnieniami (lub obowiązkami) danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje również podmiot, który swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes publiczny, ani też interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż skarżąca nie doprowadziła do skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia organu II instancji, bowiem organ ten trafnie zwrócił uwagę na istotne uchybienie formalne, jakie popełnił organ I instancji, który zaniechał wnikliwego rozważenia, kto jest stroną postępowania oraz ustalenia kręgu osób, którym taki przymiot przysługuje. Słusznie organ II instancji wskazał, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, o czym też stanowi art. 61 § 4 kpa. Dodać należy, że wskutek takiego zawiadomienia strona ma zapewnioną możliwość wzięcia aktywnego udziału w postępowaniu już w jego początkowym etapie, między innymi może zwracać organowi uwagę na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w pewnym zakresie wpływać na kierunek postępowania dowodowego. Skoro organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że z przedłożonego przez organ I instancji w dniu (...) maja 2009 r. odpisu księgi wieczystej (odpis zupełny księgi wieczystej (...), stan z dnia (...) maja 2009 r.– przyp. własny) wynika, iż właścicielami nieruchomości położonej przy ul. (...) (działka nr (...)) są H. J. i D. D., to istotnie postępowanie organu I instancji uznać trzeba za wadliwe. Nie sposób bowiem doszukać się powodów, dla których tylko jednemu współwłaścicielowi organ I instancji umożliwił wzięcie udziału w postępowaniu. Takiej wady postępowania organ II instancji nie mógł usunąć w postępowaniu odwoławczym, gdyż w razie ustalenia, że również H. J. ma interes prawny w sprawie, należy tej osobie zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). Zapewnienie stronie udziału jedynie w postępowaniu odwoławczym co do zasady nie stanowiłoby należytego poszanowania uprawnień strony w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, a uprawnienia te rozciągają się na całe postępowanie administracyjne, które jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Co się tyczy kwestionowanej przez skarżącą legitymacji D. D. do występowania w postępowaniu jako strona, zauważyć należy, iż ustawa Prawo budowlane w art. 5 ust. 1 pkt 9 przewiduje, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie uczestniczka D. D. wskazała na okoliczności związane z prowadzeniem inwestycji przez skarżącą w granicy z jej działką. W ocenie Sądu działania te mogą prowadzić do naruszenia w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów uczestniczki. Z postanowienia Nr (...) organu I instancji z dnia (...) października 2008 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na działce przy ul. (...) w P. wynika, że wykonanie przedmiotowego muru oporowego zmieniło ukształtowanie terenu, a tym samym nastąpiła zmiana projektu zagospodarowania działki, oraz że inwestor dostarczył opinię techniczną wskazującą sposób wzmocnienia przedmiotowego muru (k. 57-47 akt adm. I inst.). Treść tej opinii (k. 51) wskazuje na to, że przy docelowym obciążeniu ziemią oraz w obciążeniu użytkowym naprężenia będą przekraczały naprężenia dopuszczalne o 16,5 %, w związku z czym zalecono zastosowanie określonych w opinii rozwiązań, co umożliwi całkowite uniknięcie parcia ziemi na mur oporowy. Co więcej, posadowienie przedmiotowego muru ma związek ze sposobem odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr (...), bowiem posadowienie tego obiektu miałoby zapobiegać ewentualnemu spływowi wód powierzchniowych w kierunku posesji sąsiedniej, to jest właśnie działki nr (...), co wynika z treści projektu odprowadzania wód opadowych na terenie działki nr (...) (k. 39 akt adm. I inst.). Powyższe okoliczności przemawiają za istnieniem interesu prawnego, a nie tylko faktycznego, po stronie uczestniczki D. D., bowiem Prawo budowlane zapewnia jej ochronę przed negatywnym oddziaływaniem obiektu budowlanego na jej nieruchomość. Niewątpliwie samowolna zmiana zagospodarowania działki sąsiedniej, polegająca na zmianie ukształtowania terenu, wykonaniu muru oporowego w granicy z działką uczestniczki wpływa na przyszłe zagospodarowanie działki nr (...)i tym samym może stanowić pewne ograniczenie dla zabudowy tej działki. Ponadto samowolnie, a przy tym wadliwie – skoro wymaga wzmocnień opisanych w opinii technicznej – wykonany mur oporowy stanowi potencjalne zagrożenie, jak i faktyczne ograniczenie, dla działki sąsiedniej. Reasumując Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest trafne i odpowiada prawu. Organ ten nie dopuścił się zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane i nie było podstaw do zastosowania postulowanego przez skarżącą umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd z urzędu nie doszukał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu również innych wad, które prowadziłyby do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W tym stanie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska br