I OSK 675/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 906/09 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Łd 906/09, oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wójt Gminy K., na wniosek J.R. z dnia [...] września 2006r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] przyznał jej zasiłek rodzinny na syna M. R. za okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007r. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], organ przyznał wnioskodawczyni jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka w miesiącu listopadzie 2006 roku. W dniu [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie, w wyniku którego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. przyznającej zasiłek rodzinny, natomiast decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. przyznającej jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka. W obu sprawach podstawą do stwierdzenia nieważności było wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 2 ustawy k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na błędne wyliczenie dochodu rodziny, który przekracza kryterium dochodowe. Strona nie wnioskowała o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowych decyzji z dnia [...] marca 2009 r., które stały się ostateczne. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił J. R. zasiłku rodzinnego i jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka w okresie zasiłkowym od 1 września 2006 r. Jak wynika z akt sprawy również od tej decyzji strona nie złożyła odwołania. Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. stała się zatem ostateczna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 6, art. 8, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 7 - 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 1058, poz. 881 ze zm.) uznał, że zasiłek rodzinny za okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka za okres od dnia 1 do 30 września 2006 r. są nienależnie pobrane, jednocześnie zobowiązał J. R. do zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych i dodatku. Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dalej organ wywiódł, iż jak wynika z akt sprawy decyzjami z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność obu decyzji wydanych w dniu [...] sierpnia 2007r. a orzekających o przyznaniu stronie zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Organ podkreślił, iż w tak ustalonym stanie faktycznym zasadne jest stwierdzenie, iż strona nienależnie pobrała świadczenia, które obecnie jest obowiązana zwrócić. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyraźnie stwierdził, że za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym jej naruszeniem, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy ma sposób wydatkowania pobranych przez stronę kwot świadczeń. Kolegium zauważyło, iż organ I instancji po stwierdzeniu nieważności dwóch decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. winien był wydać dwie odrębne decyzje zarówno w kwestii odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, jak i w konsekwencji dwie odrębne decyzje uznające przyznane świadczenia za nienależnie pobrane i orzekające o ich zwrocie. Nie ma to jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy. Ponadto stronę pouczono, iż może zwrócić się do organu I instancji o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń lub rozłożenie ich na raty. J. R. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sąd, wyjaśniła, iż pobrane kwoty w całości wydała i nie jest wzbogacona. W piśmie procesowym, stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a ponadto o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art.30 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art.2, 7 i 71 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, uznając że brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w uzupełnieniu skargi z dnia 12 stycznia 2010 r. o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu wynikającym z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, 7 oraz 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do niekonstytucyjności wskazanego w uzupełnieniu skargi przepisu prawa i stwierdził, że ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 223, poz. 1456 ), dodała do art. 30 ust. 1 punkt 4, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uznaje się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznano na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Sąd podkreślił, iż nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych miała na celu rozszerzenie zakresu pojęcia świadczenia nienależnego o przypadki tego rodzaju świadczeń przyznanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przyznających te świadczenia, a zatem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych, naruszających prawo. Konsekwencją powyższego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, czyli stanu "porządku prawnego". Zdaniem Sądu nie można przyjąć, aby opisana nowelizacja była niezgodna ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 2 stycznia 2009 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, a to oznacza, iż przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 stanowi podstawę prawną uznania świadczenie za nienależne, jeśli wydana została decyzja ostateczna stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej to świadczenie niezależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie funkcjonują w obrocie prawnym dwie ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzające nieważność decyzji przyznających świadczenia rodzinne z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skarżąca nie kwestionowała tych decyzji w trybie złożenia wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy, a zatem są one ostateczne. Sąd dalej wywodził, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego obecnie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w myśl definicji zawartej w ust. 2 uważa się między innymi "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego" (pkt 4). Świadczeniem nienależnym w rozumieniu wskazanego przepisu jest zatem świadczenie pobrane przez stronę bez podstawy prawnej lub gdy ta podstawa odpadła, a więc niezależnie od tego, czy stronie można przypisać określone cechy stanu jej świadomości związane z faktem pobierania świadczenia jako nienależnego. Tego typu przypadek zachodzi w szczególności w sytuacji błędu organu, który wydał decyzję przyznającą świadczenie mimo braku podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ nieprawidłowo wyliczył dochód rodziny skarżącej, a w konsekwencji wadliwie przyjął, iż dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie przekracza tzw. kryterium dochodowego. Wskazany błąd spowodował wydanie decyzji przyznającej świadczenie, podczas gdy organ winien wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia. Sąd ponadto zauważył, iż kontrolowana decyzja nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron tego postępowania. Przeciwnie, determinowana jest przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. Sam fakt, że stwierdzono nieważność decyzji przyznających przedmiotowe świadczenia stanowi podstawę uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane. Omawiana decyzja jest więc następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć. W świetle tak ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa mogły tylko wydać takie decyzje, jakie zostały podjęte. Sąd pouczył skarżącą, że w oparciu o art.30 ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych może ona wystąpić z wnioskiem o umorzenie należności lub rozłożenie jej na raty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J. R., działająca przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego art. 30 ust.1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art.4 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art.2, art.7 i art.71 Konstytucji R.P. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przepisem niekonstytucyjnym i nie zachodzą co do tego wątpliwości a w konsekwencji nie zwrócenie się w trybie art.3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym do tego organu z zapytaniem prawnym. Powołując się na powyższe podstawy pełnomocnik skarżącej wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wnosiła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 30 ust.1 i ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art.2, art.7 oraz art.71 Konstytucji R. P. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie rozważył, że przepis art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będący podstawą wydanych w sprawie decyzji, narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa. Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 2 stycznia 2009 r. a skoro ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych to, zdaniem pełnomocnika skarżącej, przepis ten nie może być podstawą do wydania decyzji przyznających świadczenie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wydanych przed wejściem w przepisu w życie oznacza, według autorki skargi kasacyjnej, działanie prawa wstecz, co narusza art.2 Konstytucji R.P. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczny z podstawowymi zasadami ustrojowymi i zasadami postępowania administracyjnego, gdyż obywatela stawia się w sytuacji niepewności co do prawa. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła również, że obowiązek zwrotu świadczenia powiększonego o odsetki nie budzi wątpliwości, o ile obowiązek ten powstaje z winy podmiotu, który to świadczenie otrzymał, czyli w sytuacjach przewidzianych w art.30 ust.1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast art.30 ust.2 pkt 4 wymienionej ustawy dotyczy takich okoliczności, w których obywatela zobowiązuje się do zwrotu świadczenia z odsetkami z przyczyn leżących po stronie organu administracji, a to zaprzecza zasadzie praworządności wynikającej z art.7 k.p.a. i zasadzie zaufania obywateli do organów państwa ( art.8 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego a istota sporu sprowadza się do oceny stanowiska Sądu I instancji w kwestii zgodności art.30 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych z art.2, 7 i 71 Konstytucji R.P. Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżącej J. R. nie przysługiwały pobrane przez nią świadczenia rodzinne. Okoliczność ta została przesądzona ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] i nr [...] a także decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., od których skarżąca nie wniosła środków zaskarżenia. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczyła już kolejnego etapu sprawy, czyli decyzji organów administracji o uznaniu za nienależne i orzeczeniu o zwrocie pobranych przez skarżącą świadczeń. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji a dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń był m.in. kwestionowany w skardze kasacyjnej art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art.1 pkt 16 ustawy z dnia 17 października 2008 r. ( Dz.U. Nr 223, poz. 1456) i wszedł w życie 2 stycznia 2009 r. Stanowi on podstawę prawną do orzeczenia o uznaniu za nienależne i zwrocie świadczeń rodzinnych przyznanych na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo przyznanych na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie wnioskującej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zarzut naruszenia art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niekonstytucyjność tego przepisu wywodzi autorka skargi kasacyjnej z braku przepisów intertemporalnych w wymienionej wyżej ustawie nowelizującej z dnia 17 października 2008 r. Istotnie ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza początek jej obowiązywania zgodnie z zasadami określonymi w art.4 tej ustawy, a zatem co do obowiązywania art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 2 stycznia 2009 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. zostały wydane pod rządem obowiązywania już znowelizowanej ustawy i nie budzi żadnych wątpliwości, że organy administracji mogły zastosować jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny fakt, że ustawa nowelizująca weszła w życie 2 stycznia 2009 r. i nie zawierała przepisów przejściowych oznacza, że art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jeżeli wydana została ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej świadczenia rodzinne niezależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia. Wypada też zauważyć, że decyzje stwierdzające nieważność przyznanych skarżącej świadczeń zostały wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w dniu [...] marca 2009 r. a zatem w czasie obowiązywania przepisu art.30 ust.1 i 2 już w nowym brzmieniu. Od tych decyzji skarżąca nie odwołała się, a podjęte w sprawie decyzje o zwrocie świadczeń nienależnych są konsekwencją decyzji stwierdzających nieważność decyzji przyznających świadczenia rodzinne. Warto też zwrócić uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca podjął tę inicjatywę legislacyjną w celu rozszerzenia katalogu nienależnie pobranych świadczeń i objęcia sytuacji wydania decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej obowiązkiem zwrotu świadczeń pobranych nienależnie. Nie można podzielić również zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji R.P. W sytuacji, gdy organy administracji i Sąd I instancji zastosowały art.30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako przepis prawa obowiązującego, przy czym spełnione zostały wszystkie przesłanki do jego zastosowania a kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja nie ma charakteru uznaniowego, to prowadzi do wniosku, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 i art.7 Konstytucji R.P. wyrażających zasadę państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art.71 ust.1 Konstytucji, który stanowi o prowadzeniu przez państwo polityki prorodzinnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.