II SA/Gl 684/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. W związku z wnioskiem D.F. i K.F. postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Z. orzekł o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości określonej w ewidencji gruntów miasta Z. – obręb B. jako działka nr [...] mapa nr [...], stanowiącej własność D.F. i K.F. z działkami nr [...], [...], [...] stanowiącymi współwłasność H.Ł., A.Ł. i I.K., działką nr [...] we władaniu Skarbu Państwa oraz z działką nr [...] we władaniu Skarbu Państwa. Do czynności rozgraniczeniowych upoważniono geodetę W.Z. Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z. orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowej działki z działkami wymienionymi w postanowieniu o wszczęciu postępowania. W podstawie prawnej podano art. 33 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że granice ustalono i utrwalono zgodnie z opisem podanym w protokole granicznym z dnia [...], stanowiącym załącznik do operatu pomiarowego [...]. Operat ten został złożony i przyjęty do Gminnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Strony biorące udział w postępowaniu rozgraniczeniowym wyraziły zgodę na granice opisane w protokole granicznym. Decyzja zawiera także prawidłowe pouczenie o prawie żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego. Z dołączonego protokołu granicznego z dnia [...] wynika, że na ustalenie przebiegu granicy stawili się D.F., K.F., H.Ł., A.Ł. oraz I.K. Podstawą ustalenia przebiegu granic były szkice polowe ewidencji gruntów wykonane w roku [...] oraz wykazy współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej i opisy topograficzne. W protokole, podpisanym przez obecne strony, zawarto stwierdzenie, że strony wyraziły zgodę na przebieg granic okazany w terenie. Podano, że granice biegną częściowo po budynku, po ogrodzeniu i dalej po miedzy. Dla ustalonych bezspornych punktów granicznych wykonano w obecności stron stabilizację: pkt 1 stanowi betonowy słupek ogrodzeniowy, pkt 7 załamanie ściany budynku. W pkt 2,3,4,5 i 6 zestabilizowano betonowe słupki graniczne. Wykonany szkic graniczny ilustruje przebieg granic i punkty graniczne, w tym pkt nr 7 naniesiony na załamaniu ściany ujawnionego na szkicu budynku. Znajdujące się w aktach materiały świadczą o tym, że w związku z ustaleniami i utrwaleniem granic zgodnie z protokołem granicznym, współwłaściciele działek nr [...], [...], [...] wezwali skarżącą do przeniesienia płotu posadowionego na działkach [...] i [...] oraz przesunięcia ścian stodoły. D.F. i K.F. w pierwszej kolejności zwrócili się do organu administracji o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości. Po wznowieniu postępowania organ odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a skarga do sądu administracyjnego oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2006 r., sygn. III SA/Gl 763/05. W wyniku skargi złożonej przez D.F. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na czynności techniczne geodety, organ ten w piśmie z dnia [...] dokonał oceny opracowania geodezyjnego zarejestrowanego w Gminnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]. Podał, że przebieg granic został ustalony na podstawie dokumentów udostępnionych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach zgłoszenia prowadzonej pracy geodezyjnej. Stanowią je szkoce polowe z założenia w [...] r. dla obrębu B. operatu ewidencji gruntów (nr ewidencyjny operatu [...]). Przedstawiony na szkicu przebieg granicy jest identyczny z dokumentacja bazową, zgromadzoną w zasobie. Ustalone położenie punktów granicznych pomierzono metodą domiarów prostokątnych w sposób zgodny ze standardami technicznymi. Pomiar dokonano w nawiązaniu do poziomej ewidencji osnowy geodezyjnej, co odpowiada rygorom. W konkluzji stwierdzono, że dokumentacja została wykonana zgodnie z przepisami ustawy i prawidłowo przyjęta do zasobu, a stwierdzone marginalne uchybienia nie mają wpływu na właściwe ustalenie przebiegu granic. Wnioskiem z dnia [...] D.F. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w sprawie rozgraniczenia. Jako podstawę żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła, że decyzja jest sprzeczna z § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości w związku z art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu podała, że decyzją ustalono granice przebiegające przez istniejące na nieruchomości od kilkudziesięciu lat budynki: stodołę i budynek mieszkalny. Zgodnie z protokołem granicznym granica miała przebiegać po linii płotów, które sąsiedzi przesunęli po sporządzeniu protokołu granicznego a dalej po ścianach budynków, z uwzględnieniem ich okapów. Na szkicu dołączonym do protokołu granicznego brak jest budynku stodoły. Tymczasem istnieje też inny szkic graniczny, z którego wynika, że granica przebieg przez te budynki. Nie odpowiada to prawu i sztuce geodezyjnej. We wniosku strona wyraziła przekonanie, że gdyby Prezydent wiedział, że granica przebieg przez budynki, nie zaakceptowałby takiego stanu. Zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z akt prowadzonej sprawy cywilnej o ochronę naruszonego posiadania. Do wniosku dołączono opinie techniczną sporządzoną do sprawy [...] z wniosku D.F. o ochronę naruszonego posiadania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu powołano się na prezentowane w literaturze i orzecznictwie poglądy w kwestii przesłanek i cech rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności i stwierdzono, że tego rodzaju uchybienie w sprawie nie zachodzi. Decyzja Prezydenta Miasta została wydana na podstawie art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z nim organ wydaje decyzję, gdy strony nie zawarły ugody, a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolegium wyjaśniło, że od kwestii przebiegu granic należy odróżnić zagospodarowanie nieruchomości. Przebieg granic może nie pokrywać się z zagospodarowaniem terenu, może się także zdarzyć, że granice przecinają budynki. Kwestii tych nie można jednak rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym. Istota postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie granic. Ich przebieg geodeta winien w pierwszym rzędzie ustalić w oparciu o stan prawny nieruchomości. Granice prawne to granice, które można odtworzyć w oparciu o dokumenty, odpowiadające standardom geodezyjno-kartograficznym. W badanej sprawie geodeta prawidłowo oparł się na dokumentach udostępnionych mu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – szkicu polowym z założenia w roku [...] ewidencji gruntów. Jak potwierdził to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w pismie z dnia [...], przebieg granic na szkicu polowym jest tożsamy z dokumentacja źródłową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Kolegium. Zarzuciła, że sprawę rozpoznano pobieżnie, bez wniknięcia w istotę zarzutów. Przy sporządzaniu protokołu granicznego geodeta nie zastosował się do standardów geodezyjno-kartograficznych, w szczególności do rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Ustalanie granic nie następuje przy biurku, w oparciu o uzyskane dokumenty, lecz przede wszystkim przez ustalenie przebiegu granicy na gruncie (§ 8 pkt 4 rozporządzenia). Przepis § 11 rozporządzenia nakłada obowiązek wykonania pomiaru granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu. Takimi trwałymi elementami są istniejące od lat budynki. Zgodnie z § 19 rozporządzenia, dokumentacja rozgraniczeniowa obejmuje też dokumenty dotyczące przebiegu granic, uzyskane z innych źródeł, np. w toku czynności na gruncie. Geodeta winien uwzględnić trwałe elementy zagospodarowania terenu. Protokół graniczny wraz ze szkicem nie spełniają standardów ustalonych w § 20 pkt 6-10, § 22 pkt 2 i 3 oraz w § 23 rozporządzenia. Standardem geodezyjnym nie jest przebieg granicy przez budynki. Strona podniosła, że nigdy nie złożyła oświadczenia, że akceptuje przebieg granicy przez budynki. Obowiązkiem Prezydenta Miasta była weryfikacja dokumentacji i prawidłowości czynności. Skoro naniesiono budynki, to organ winien ustalić, z jakich względów granica przebiega przez budynki, czy strony są tego świadome i czy dane takie wynikają z protokołu granicznego. W przeciwnym razie protokół i szkic winny zostać uzupełnione. W protokole granicznym nie wskazano w sposób opisowy przebiegu granicy, zaś dane zawarte w wywiadzie terenowym winny wzbudzić uzasadnione wątpliwości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] SKO w C. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję w sprawie. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w pierwszej ze swych decyzji. W szczególności wskazało, że dokumentacja techniczna została przekazana do ośrodka dokumentacji geodezyjnej w dniu [...] i po jej zaakceptowaniu, w dniu [...] została podjęta decyzja o rozgraniczeniu. Dokumentacja ta została sporządzona zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności Kolegium zauważyło, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji może nastąpić tylko w sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanka nieważności musi być spełniona w sposób nie budzący wątpliwości. Przesłanka rażącego naruszenia prawa ma charakter ocenny, nie każde naruszenie prawa umożliwia stwierdzenie nieważności. Naruszenie takie musi cechować się szczególnie dużym ciężarem gatunkowym. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz sama treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Kolegium wskazało, że tego rodzaju naruszenia w sprawie nie stwierdzono, zarzuty strony nie są zasadne. Z podpisanego przez strony protokołu wynika, że granice zostały okazane na gruncie. Nie ma rozbieżności między szkicami: szkic graniczny do protokołu pokazuje położenie punktów granicznych, natomiast szkic z pomiaru pokazuje powiązanie punktów granicznych z osnową geodezyjną i rozszerzony jest o sposób zagospodarowania terenu, którego elementy (stodoła), nie stanowią jednak punktów granicznych. Ustalenie granicy nastąpiło na podstawie dokumentów i ustalony przebieg jest z nimi spójny. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zawnioskowała o uchylenie decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Zarzuciła, że decyzja SKO rażąco narusza art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a także § 3 pkt 2, § 11 pkt 1 i 4, § 19 pkt 6, § 20 pkt 6-10, § 22 pkt 2 i 3 oraz § 23 rozporządzenia sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez nie uwzględnienie śladów granicznych w postaci trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia przebiegu granicy. W uzasadnieniu podała, że fakt przebiegu granicy przez budynki został przed nią ukryty, albowiem budynków tych nie naniesiono na szkicu jej doręczonym. Problem pojawił się, gdy w sprawie o ochronę naruszonego posiadania zlecono geodecie wyniesienie ustalonych granic. Wówczas wykazał on, że granice biegną przez budynki. Fakt takiego przebiegu granic świadczy o tym, że Prezydent Miasta Z. wydał decyzję rażąco naruszającą prawo. Obowiązkiem geodety było rozgraniczenie przy uwzględnieniu trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia przebiegu granic. Elementy te winny zostać na szkic naniesione, czego zaniechano. Skoro granice biegną przez budynki stanowiące część składową gruntu, to decyzja spowodowała, że jej zabudowania znalazły się na cudzym gruncie. Natomiast zadaniem rozgraniczenia jest ustalenie zakresu własności przy uwzględnieniu trwałej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] wydana w przedmiocie rozgraniczenia nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jest prawidłowe. Jak można wnioskować z pism skarżącej, zakłada ona, że dokonanie rozgraniczenia winno uwzględniać istniejące zagospodarowanie terenu i w konsekwencji tak ustalić przebieg granic, aby budynki będące w posiadaniu skarżącej, znalazły się w granicach działki. Jako wadliwy ocenia skarżąca taki przebieg granic, który narusza istniejące zabudowania. Nie każdy jednak element zagospodarowania podlegającej rozgraniczeniu działki ma znaczenie dla ustalenia przebiegu granic. Nie można domniemywać, że elementy zagospodarowania zostały w czasie użytkowania nieruchomości wzniesione w granicach własności. Z tego względu sam fakt, że granice biegną poprzez jakiś budynek nie stanowi jeszcze o wadliwości rozgraniczenia i nie jest dowodem na nieprawidłowy przebieg granicy. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic, poprzez określenie punktów i linii granicznych. Czynności ustalenia przebiegu granic dokonuje upoważniony geodeta. Art. 31 ust. 2 i 3 ustawy regulują podstawowe zasady dokonywania tych ustaleń. W pierwszej kolejności przy ustalania przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osonowy geodezyjnej. Jeśli brak jest takich danych, lub są one niewystarczające lub sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy w toku postępowania druga strona oświadczenia nie składa i granicy nie kwestionuje (art. 31 ust. 2 i 3 ustawy). Przebieg granic może też być przez strony przyjęty w drodze ugody, ta jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca i regulacje jej dotyczące nie mają znaczenia dla sprawy. W kontrolowanym przypadku ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie dokumentów, zbadania zatem wymaga, czy odpowiadały one rygorom prawa. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy, gdy ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów, właściwy organ wydaje decyzje o rozgraniczeniu, a wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości czynności geodety i zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarzuty stawiane przez skarżącą decyzji Prezydenta Miasta dotyczą właśnie wadliwości oceny przedstawionej przez geodetę dokumentacji. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 32 ust. 6 ustawy, rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb dokonywania przez geodetę czynności i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu, określa rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Trzeba zwrócić uwagę, że podstawę ustalenia przebiegu granic stanowią dokumenty dotyczące dwóch kwestii: stanu prawnego i określenia położenia punktów granicznych i przebiegu nieruchomości (§ 3 rozporządzenia). Stan prawny dokumentują materiały wymienione w § 4 rozporządzenia, a ustalenia w tym zakresie nie są w sprawie negowane. Natomiast dokumentami służącymi określeniu granic i punktów granicznych są materiały wymienione w § 5 rozporządzenia. Należą do nich dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia granic, a w razie ich braku, mapy i plany obejmujące granice lub inne elementy pozwalające na odtworzenie granic. Dokumenty te stanowią podstawę, jeśli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Możliwość wykorzystania materiałów nie należących do zasobu zależy od spełnienia przesłanek z § 6 rozporządzenia. Podstawą czynności geodety są dokumenty. Po zgłoszeniu pracy, geodeta, zgodnie z § 8 rozporządzenia uzyskuje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajdujące się w nim dokumenty. Podstawą ustaleń są też dane zawarte w księgach wieczystych i dokumentach uzyskanych od stron. W niniejszej sprawie podstawą do ustaleń były dokumenty uzyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którymi były szkice polowe z założenia w roku [...] dla obrębu B. operatu ewidencji gruntów (nr ewidencyjny operatu [...]). Jak potwierdził to w swym piśmie z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dokonując oceny prawidłowości opracowania [...], przebieg granic i położenie punktów granicznych ustalone w sprawie przez geodetę są zgodne z danymi zawartymi w udostępnionych mu materiałach źródłowych. Wady opracowania o jakich mowa w powołanym piśmie, związane z brakiem informacji w zakresie atrybutów ZRD, BPP, STB i RZG oraz zbroszurowaniem opracowania niezgodnie z instrukcją techniczną, nie stanowią naruszeń mogących skutkować wadliwością ustaleń faktycznych. W ramach czynności rozgraniczenia geodeta winien nie tylko dokonać analizy uzyskanych informacji ale także przeprowadzić wywiad terenowy. Podczas tego wywiadu geodeta odszukuje znaki graniczne, a także określa położenie punktów granicznych, jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich położenia (§ 10 rozporządzenia). Jeśli przebieg granicy został ustalony, geodeta wskazuje go stronom, stabilizuje punkty graniczne, sporządza protokół graniczny i wykonuje pomiar granicy oraz elementów zagospodarowania, ale mających znaczenie dla określenia jej przebiegu. Czynności te zostały w sprawie dokonane, w szczególności dokonano w obecności stron stabilizacji punktów granicznych w sposób opisany w pkt 12 protokołu. Okazanie przebiegu granic zostało przez skarżącą potwierdzone podpisem i w tym kontekście zarzut wprowadzenie jej w błąd czy w ogóle zaniechania przez geodetę okazania przebiegu granic i lokalizacji punktów granicznych nie jest zrozumiały. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skarżącej dotyczącego pominięcia przez geodetę elementów zagospodarowania terenu trzeba podkreślić, że obowiązek ich uwzględnienia istnieje o tyle, o ile mają one znaczenie dla określenia przebiegu granicy. Jak wynika z protokołu i danych dotyczących stabilizacji punktów granicznych, tylko jeden budynek stanowi element w tym zakresie istotny. Otóż punkt oznaczony nr 7 wyznacza załamanie ściany budynku (inny uwzględniony przez geodetę element trwałego zagospodarowania to słupek ogrodzeniowy oznaczony jako punkt nr 1). Budynek ten w konsekwencji został na szkicu granicznym ujawniony. Nie jest tak, jak uważa skarżąca, że istniejące zagospodarowanie terenu musi być uwzględnione w szkicu i że to ono wyznacza punkty graniczne. Zagospodarowanie takie wymaga ujawnienia tylko w takim zakresie, w jakim służy określeniu przebiegu granic i położeniu punktów granicznych, które to dane wynikać jednak muszą z innych dokumentów. Z tego względu nie można podzielić zarzutu naruszenia § 11 pkt 4 i § 22 pkt 2 i 3 rozporządzenia, w przepisach tych mowa jest bowiem właśnie o tych elementach zagospodarowania tereniu, które mają znaczenie dla przebiegu granicy. Przepisów tych nie można jednak rozumieć w ten sposób, że każdy element trwałego zagospodarowania tereniu jest elementem mającym wpływ na przebieg granic. Tylko te elementy zagospodarowania mają znaczenie dla przebiegu granicy, które ze względu na swa lokalizację, pozwalają położenie granicy lub punktu w terenie sprecyzować i opisać. Z tego względu zasadnie Kolegium uznało, że wydana decyzja Prezydenta Miasta o rozgraniczeniu nie narusza art. 33 ust. 2 ustawy. Prezydent zasadnie ocenił czynności geodety i wykonaną dokumentację jako zgodne z prawem, wydanie decyzji zostało też poprzedzone przyjęciem dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.