II SA/Lu 587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 8 ust. 1, 18 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. a, art. 37 ust. 1, art. 106 ust. 4 i 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) odmówił przyznania H. S. zasiłku stałego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż wraz z wnioskodawcą zamieszkuje S. K., która odmówiła wypowiedzenia się na piśmie na temat swojej sytuacji materialnej i bytowej. Jak wskazał organ z posiadanej dokumentacji wynika, iż wskazane osoby od kilku lat korzystają z pomocy społecznej określając do tej pory wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Zdaniem organu warunki mieszkaniowe. tj. dwie izby – pokój i kuchnia, jedna kuchenka gazowa oraz dwuosobowa wersalka jako jedyne miejsce do spania wykluczają możliwość prowadzenia przez wnioskodawcę oddzielnego gospodarstwa domowego. Również oświadczenie o wysokości dochodów wnioskodawcy w miesiącu marcu w kwocie 45 zł wyklucza możliwość samodzielnego utrzymania się. W tych okolicznościach organ uznał, iż informacje podawane zarówno przez wnioskodawcę, jak i S. K. są nieprawdziwe w związku z czym brak jest możliwości ustalenia faktycznego składu oraz sytuacji materialnej rodziny. Pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. H. S. wniósł odwołanie od wskazanej decyzji. W odwołaniu tym opisując swoją trudną sytuację materialną wskazał, iż S. K., którą organ uznał za rodzinę "gotuje mu posiłek z własnej woli i nie oznacza to, że żyją oni razem". Ma ona własne problemy życiowe związane ze stanem zdrowia i bezdomnością. Odwołujący wskazał, iż zamieszkuje na stancji, za którą zalega ponad 2000 zł. Podniósł, iż ma niedowład rąk oraz nogi, co utrudnia mu normalną egzystencję. Utrzymuje się ze zbierania puszek co wystarcza mu jedynie na zakup chleba. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak złożenia przez S. K. oświadczenia odnośnie jej sytuacji materialnej oraz podanie niezgodnych ze stanem faktycznym informacji co do rzeczywistego składu rodziny. Fakty te uniemożliwiają organowi ustalenie zarówno faktycznego składu rodziny, jak i sytuacji materialnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł H. S.. W motywach skargi zaznaczył, że przyjęcie przez organy administracji, że wraz ze S.ą K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jest bezpodstawne. Wskazał, iż nie zastano go w czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż wychodzi rano z domu w celu zbierania puszek i butelek, co czyni jego dochód rzędu 30-45 zł miesięcznie. Tylko dzięki łasce pani K. która da mu coś do zjedzenia jest w stanie egzystować. Zaznaczył, iż nieprawdą jest, że w mieszkaniu jest jedno miejsce do spania i jedna kuchnia do gotowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe reguły, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zapadłe decyzje uchybiają przepisom prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi był zasiłek stały, a zatem sprawa ta rozpoznawana była w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zawierającą uregulowania szczególne wobec procedury administracyjnej. Uregulowania te zawarte zostały w szczególności w jej rozdziale 7, w przepisach od art. 100 do art. 109. Jednocześnie jednakże ustawodawca w myśl art. 14 omawianej ustawy w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o pomocy społecznej dopuścił możliwość posiłkowania się procedurą administracyjną stwierdzając, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Będą to bez wątpienia podstawowe zasady, jakimi organy administracji publicznej są zobligowane kierować się na mocy art. 6 do art. 16 k.p.a. Biorąc nadto pod uwagę, iż zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej wydaje się oczywiste, wobec braku szczególnej regulacji zawartej w tym akcie prawnym, iż nie tylko przepisy procedury administracyjnej określające wymogi, jakim odpowiadać powinna decyzja administracyjna, lecz także przepisy regulujące postępowanie dowodowe poprzedzające jej wydanie powinny być stosowane przez organy pomocy społecznej. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, iż w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, a za osobę samotnie gospodarującą - osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 i 14 ustawy o pomocy społecznej). Organy administracji zobowiązane są w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku osoby występującej o przyznanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej do wnikliwego ustalenia jej sytuacji faktycznej w aspekcie zapisów wymienionych norm prawnych, gdyż zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy w zależności od statusu ustalonego zgodnie z przepisem art. 6 zróżnicowana jest wysokość przyznawanego świadczenia, a przede wszystkim ustalana możliwość przyznania prawa do tego świadczenia. Zatem, uwzględniając powyższą regulację aby uznać, czy przy obliczaniu dochodu strony występującej z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego trzeba uwzględnić dochody innych osób nie wystarczy ustalić, że osoby te przebywają w domu wnioskodawcy, co oznacza że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, lecz należy dokonać szerszych ustaleń pozwalających przyjąć istnienia stanu wspólnego gospodarowania. Powracając w tym miejscu do uwag dotyczących konieczności stosowania w postępowaniu przed organami pomocy społecznej podstawowych zasad procedury administracyjnej, za bezsporne przyjąć należy, iż postępowanie dowodowe zmierzające do wykazania przesłanek, o których mowa w treści art. 6 ustawy o pomocy społecznej powinno odbywać się według reguł określonych w rozdziale 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie ustalenia organów w tej mierze są jednak w ocenie Sądu niewystarczające. Jak wynika z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za okoliczność przesądzającą istnienie wspólnego gospodarstwa w rodzinie skarżącego jest fakt wspólnego korzystania przez skarżącego oraz S. K. z pomocy społecznej i wcześniejsze deklarowanie faktu wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego. Zdaniem organu również warunki mieszkaniowe skarżącego wykluczają możliwość prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego. Nadto wysokość dochodów skarżącego - zdaniem organu – uniemożliwia samodzielne utrzymanie się skarżącego. Wskazując na braki powyższej argumentacji wskazać należy, iż aby rozkodować znaczenie pojęcia "wspólne gospodarowanie", a tym samym ustalić czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też tworzy rodzinę należy uwzględnić potoczne rozumienie słów tworzących to wyrażenie. Jak podaje Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego (Warszawa, 2005, str. 1330), "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś". Natomiast "gospodarować" to: "dysponować czymś; zarządzać czymś" (op. cit. str. 298). Zatem jeśli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie można tymczasem przypisać S. K. świadectwa jakiejkolwiek aktywności w tym zakresie, poza przygotowywaniem skarżącemu posiłków. W tym kontekście organ całkowicie pomija treść złożonego przez skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia, w którym jednoznacznie wskazał, iż "pani K. nie zamieszkuje z nim na stałe ani czasowo". Ponadto z oświadczenia samej S. K. wynika, iż w domu skarżącego przebywa tylko czasami i że zdarza się, że zostaje u niego na noc. W ocenie Sądu oświadczeń tych nie mogą podważać twierdzenia organu oraz dokonane i przywołane w wydanych decyzjach okoliczności. W szczególności fakt, iż w prowadzonych uprzednio postępowaniach administracyjnych wymienione osoby deklarowały fakt wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania nie może oznaczać, iż taki stan istnieje w dalszym ciągu. Organ administracji celem przyznania pomocy obowiązany bowiem jest każdorazowo do ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, która może przecież ulegać ciągłym zmianom. W związku z tym nie można przyjąć stanu faktycznego istniejącego w poprzednich postępowaniach jako miarodajnego dla obecnych i przyszłych postępowań. O prowadzeniu przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego nie może również przemawiać fakt, iż S. K. nie posiada stałego miejsca zamieszkania i jak sama wskazała "mieszka gdzie się da". Również warunki lokalowe panujące w mieszkaniu skarżącego, jak również wysokość deklarowanych przez skarżącego dochodów nie mogą przesądzać jednoznacznie o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Jak bowiem wskazano przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie tych osób ale związane z tym wspólne zaspakajanie potrzeb życiowych. Zatem cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, nie zarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Tak więc stwierdzony przez pracowników organu pomocy społecznej fakt przebywania S. K. w domu skarżącego (dodatkowo bez jednoznacznego ustalenia czy jest to pobyt stały czy wyłącznie okresowy) nie oznacza jeszcze, iż osoby te prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Konkludując w ocenie Sądu nie można uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dawał podstawę do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że S. K. zamieszkuje i prowadzi ze skarżącym wspólne gospodarstwo domowe. W sytuacji występujących rozbieżności odnoszących się m.in. do kwestii wspólnego zamieszkiwania, sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego na organach ciążył obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w spornym zakresie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 k.p.a.) między innymi poprzez przesłuchanie strony lub przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka. Wobec tego dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o dane zawarte w wywiadzie środowiskowym oraz informacje zgromadzone w innych postępowaniach administracyjnych zdaniem Sądu, nie było wystarczające dla uznania wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, a tym samym do przyjęcia, że S. K. wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji pociągnęło za sobą uznanie przez organy konieczności ujawnienia jej dochodów. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z treścią art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym wyłącznie od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc. Tym samym żądanie oświadczenia odnośnie tych okoliczności od osoby nie będącej rodziną skarżącego w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy jest prawnie bezpodstawne i jako takie nie może rodzić dla wnioskodawcy negatywnych konsekwencji w postaci odmowy przyznania żądanego świadczenia. Tym samym zaniechanie przeprowadzenia oraz oceny wszystkich dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dodatkowo doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 107 ust, 5 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie sprawy należy uznać, że nie dojrzała ona do ostatecznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że wydane decyzje są co najmniej przedwczesne. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit. c i art. 135 p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę rozważania Sądu oraz przeprowadzi dowody pozwalające na jednoznaczne i bezsporne ustalenie czy S. K. zamieszkuje na stałe oraz czy prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze skarżącym. Następnie organ dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych ustaleń w zakresie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, mając na względzie treść art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierającego wskazanie, iż w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej.