I OSK 1660/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1416/09 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1416/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo pomorskie prawa własności nieruchomości położonej w gminie (...), oznaczonej jako działka nr (...), objętej księgą wieczystą (...) , jako zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr (...)- uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie sprawy. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku wnioskiem z dnia 5 stycznia 2009 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Województwa Pomorskiego nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni 16m2, położonej w gminie (...). Wojewoda Pomorski ustalił, ze na dzień (...) grudnia 1998 r. w księdze wieczystej KW Nr (...) , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych, dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr (...) z której wydzielona została działka nr (...)o powierzchni 16 m2, wpisane było prawo własności na rzecz J. M. Aktem notarialnym z dnia 6 maja 2002 r. nr (...)zawartym w Kancelarii Notarialnej w C., przed notariuszem (...) , J. M. sprzedał S. M. między innymi opisaną wyżej działkę gruntu nr 329/2. Wojewoda Pomorski wskazał, iż zgodnie z Uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych ( M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ) działka gruntu nr (...) zajęta była pod drogę krajową nr 235 Korne - Chojnice. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) zał. Nr 2 droga nr 235 Korne -Chojnice stała się z dniem 1 stycznia 1999 r, drogą wojewódzką. Organ I instancji powołując się na pismo Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku z dnia 20 maja 2004 r. stwierdził, ze Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31 grudnia 1998 r., wykonywała faktyczne władztwo w szczególności poprzez podejmowanie działań mających na celu utrzymanie i prawidłową eksploatację działki nr (...) zajętej pod drogę krajową Nr (...) Organ I instancji wskazał, ze jest oczywistym, że w każdym roku kalendarzowym na drogach krajowych prowadzono w okresie zimy akcję odśnieżania, a taką drogą była droga nr (...) , gdyż drogi krajowe i wojewódzkie były objęte w pierwszej kolejności akcją odśnieżania. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia (...) kwietnia 2009 r.- decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze z faktu urządzenia na tej działce, jak i na wielu działkach sąsiednich asfaltowej drogi, można wnioskować, ze droga ta została zbudowana przez jednostkę zobowiązaną do urządzania dróg publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie zgromadzonych akt, nie można uznać, iż zostało udowodnione pozostawanie przedmiotowej nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy wskazał, ze w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów mogących poświadczyć publiczne władztwo na tej nieruchomości. Minister Infrastruktury podniósł, ze organ wojewódzki przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w kwestii władania nieruchomością przez podmiot publiczny. Organ odwoławczy wyjaśnił, ze wyjaśnienie kwestii władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jest konieczne i wymaga udokumentowania np. poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających ponoszenie nakładów finansowych związanych z utrzymaniem drogi w należytym stanie technicznym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. M. Wnosił o uchylenie zakażonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucał naruszenie art. 105 § 1 kpa, polegające na nie umorzeniu postępowania mimo, że jest ono bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez rozstrzygania o odszkodowaniu. Skarżący w uzasadnieniu skargi podnosił, ze z momentem kupna nieruchomości od Józefa Myszki na mocy umowy z dnia (...) maja 2002 r. nr (...), wszelkie prawa Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości wygasły. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnił istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 poprzez wykazanie, że w sprawie niniejszej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 138 § 2 kpa., z uwagi na konieczność przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego odnośnie władania przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji było niewystarczające, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa sprawa została dokładnie i rzetelnie wyjaśniona. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. M. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 1 §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 i 3 P.p.s.a. polegające na nie dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i nie uchyleniu jej mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 105 §1 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. 2. naruszenie przepisu art. 1 §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych art. 134§1 P.p.s.a. i art. 141 §4 P.p.s.a. polegające na pominięciu zarzutów skargi i oparciu rozstrzygnięcie wyłącznie o analizę zgodności decyzji z przepisem art. 138§2 K.p.a. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ II instancji art. 105 §1 K.p.a. Sprawa administracyjna będąca przedmiotem orzeczeń organów I i II instancji jest bezprzedmiotowa i zgodnie z art. 105 §1 K.p.a. organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. W sprawie administracyjnej wykazano bowiem, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została nabyta przez skarżącego na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego od zbywcy wpisanego do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości po wejściu w życie ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym nawet jeżeli prawo własności nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece skarżący nabył własność tej nieruchomości z momentem zawarcia umowy sprzedaży z wpisanym do księgi wieczystej zbywcą. Tym samym brak jest podstaw do wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jedynym celem wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zaś dokonanie wpisu do księgi wieczystej na podstawie takiej decyzji. Jeżeli dokonanie takiego wpisu zgodnie z regulacją art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest niemożliwe to prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Zatem dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji w zakresie ponoszenia nakładów finansowych związanych z utrzymaniem drogi w należytym stanie technicznym jest bezcelowe bowiem niezależnie od tego czy Skarb Państwa nabył własność nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999r. z mocy prawa czy też nie, to na mocy umowy sprzedaży w dniu (...) maja 2002r. własność tej nieruchomości nabył skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ograniczony jest zarzutami w niej sformułowanymi i nie może brać pod uwagę innych naruszeń prawa ewentualnie występujących w rozpoznawanej sprawie. Jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę ( Gruszczyński B., komentarz do art. 183 P.p.s.a., LEX 2011, wyd. 4). Skarga kasacyjna jest ponadto środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby skarga kasacyjna mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia, niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że w ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący winien nie tylko podać, które konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone, ale również wykazać, że gdyby do ich naruszenia nie doszło, wynik postępowania byłby inny (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II FSK 629/09). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzona przez pełnomocnika skarga kasacyjna nie spełnia w pełni przewidzianych w art. 174 i 176 P.p.s.a. wymagań formalnych. Sporządzający ją profesjonalny pełnomocnik formułując pierwszy z zarzutów tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie powołał się na podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., natomiast drugi z powołanych zarzutów nie zawiera zarówno podstawy kasacyjnej, jak i wskazania czy dotyczy on przepisów prawa materialnego czy postępowania. Pełnomocnik skarżącego wskazując ponadto za podstawę kasacyjną naruszenie przepisów postępowania, powołał się w rzeczywistości na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z uwagi na wymogi formalne skargi kasacyjnej z art. 176 P.p.s.a, ustawodawca ustanowił przymus sporządzenia skargi przez profesjonalistów określonych w art. 175 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego jest adwokatem i sporządzenie skargi kasacyjnej wymagało od niego dołożenia szczególnej staranności, której nie dopełnił. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego nie przedstawił argumentacji mogącej podważyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasadności zastosowania przez Ministra Infrastruktury art. 138§2 K.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do argumentacji, iż fakt nabycia przez skarżącego spornej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego przed wydaniem decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia(...) kwietnia 2009 r., a stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Pomorskie prawa własności spornej nieruchomości, skutkuje brakiem podstaw do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tej nieruchomości na własność jednostki samorządu. Pomijając fakt, iż stanowisko to pozostaje sprzeczności z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym "Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody", to zagadnienie mocy prawnej wpisu prawa własności spornej nieruchomości w księdze wieczystej nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umowy kupna – sprzedaży niniejszej nieruchomości i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w takich okolicznościach – co do nabycia prawa własności takiej nieruchomości nie może być w ogóle rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż przepis ten reguluje sytuację z zakresu prawa publicznego – administracyjnego, a nie prawa prywatnego – cywilnego. Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażona w powołanym w skardze kasacyjnej art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznacza jedynie, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Na gruncie niniejszej sprawy skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest więc wyłącznie to, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, dopóty możliwe jest skutecznie prawne zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi. Na marginesie należy zauważyć, iż zagadnienie powyższe zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 44), sformułował tezę, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, iż brak ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej czyni formalnie skutecznym przeniesienie prawa własności nieruchomości. Nowonabywca na mocy ustawy uzyskał wszelkie roszczenia służące zbywcy, podobnie jak spadkobiercy właściciela, gdyż nie ma podstaw do wyłączenia prawa do odszkodowania z masy spadkowej. Podsumowując, wbrew uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie oceniał ważności umowy, na mocy której skarżący nabył własność spornej nieruchomości zajętej pod drogę, gdyż kwestia ta należy do sfery cywilnoprawnej rozstrzyganej przez sądy powszechne. Z ustalonego bezspornego stanu faktycznego wynika, że ważność tej umowy nie była nigdy kwestionowana, a skarżący został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 §1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 134 §1 i 141 §4 nie mogły więc zostać uznane za trafne. Jak wskazano na początku Naczelny Sąd Administracyjny – działając jako sąd kasacyjny – nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Pomimo nie spełnienia w tym zakresie wymagań formalnych skargi kasacyjnej należy jedynie podnieść, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do prawidłowości uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, musi budzić uzasadnione wątpliwości. Z akt sprawy wynika, iż zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych ( M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ) działka gruntu nr (...) zajęta była pod drogę krajową nr (...). Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) zał. Nr 2, droga nr (...) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r., drogą wojewódzką. Ze znajdującego się w aktach sprawy (k. 2) pisma Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku z dnia 20 maja 2004 r. wynika także, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31 grudnia 1998 r., wykonywała faktyczne władztwo w szczególności poprzez podejmowanie działań mających na celu utrzymanie i prawidłową eksploatację działki nr (...) zajętej pod drogę krajową Nr (...) . Mając na uwadze powyższe dokumenty podnieść należy, że ocena prawna i wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego toku postępowania mogą nakładać na organ zbędne i nieuzasadnione prawnie czynności dowodowe. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak żadnej argumentacji na poparcie takiej tezy. Powyższe, przy uwzględnieniu braku w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowanych zarzutów skierowanych pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.