III SA/Lu 487/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. sprawy ze skargi J. F. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby w Policji oddala skargę Zaskarżoną decyzją (rozkazem personalnym) z dnia [...] października 2008r., nr [...], L. Komendant Wojewódzki Policji w L. po rozpoznaniu odwołania J. F. od decyzji (rozkazu personalnego) Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] września 2008r., nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku nr 43, poz. 277, z późn. zm.) Komendant Powiatowy Policji w Ł. zwolnił z dniem 22 września 2008 roku sierżanta sztabowego J. F. ze służby w Policji, przy czym decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, iż J. F. osiągnął ponad 33 - letnią wysługę emerytalną, co zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji daje przełożonemu prawo do zwolnienia policjanta ze służby w Policji. W dniu 12 listopada 2007 roku, zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261) Komendant Powiatowy Policji w Ł. w obecności eksperta Zespołu Kadr i Szkolenia KPP w Ł. oraz wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w Ł. poinformował policjanta o zamiarze rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie wymienionego artykułu. W czasie rozmowy skarżący został poinformowany o przysługujących mu w trakcie postępowania administracyjnego uprawnieniach oraz należnościach jakie otrzyma po zwolnieniu ze służby w Policji, a także dano mu możliwość wystąpienia z raportem, w którym sam mógłby określić termin zwolnienia ze służby. Z takim raportem jednak sierż. szt. J. F. nie wystąpił, przedkładając kolejne zwolnienia lekarskie. W dniu 12 listopada 2007 roku Komendant Powiatowy Policji w Ł. przeprowadził kolejną rozmowę ze skarżącym, w której policjant poinformowany został o możliwości rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Podjęcie takiej decyzji podyktowane było osiągnięciem przez skarżącego ponad 32 - letniej wysługi emerytalnej, jak również związane było z przebywaniem skarżącego przez okres ostatnich kilku lat na częstych zwolnieniach lekarskich. Powyższe mogło świadczyć o stale pogarszającym się stanie zdrowia wymienionego, jak również negatywnie wpływało na zapewnienie ciągłości służby. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 16 kwietnia 2008 roku przez eksperta Zespołu Kadr i Szkolenia KPP w Ł. wynika, iż skarżący informowany był o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 i przysługujących uprawnieniach, z których nie skorzystał. Po zakończeniu leczenia tj. w dniu 22 września 2008 roku J. F. został zapoznany z materiałem zebranym w trakcie postępowania w przedmiocie rozwiązania z nim stosunku służbowego. W tym samym dniu Komendant Powiatowy Policji w Ł. wydał rozkaz, którym zwolnił skarżącego ze służby w Policji. W odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. skarżący podniósł, iż nie zgadza się z jego rozstrzygnięciem, gdyż pozbawiony został prawa do wykorzystania zaległych urlopów i nadgodzin co w przypadku wypłacenia ekwiwalentu jest dla niego niekorzystne pod względem finansowym. Ponadto zakwestionował wiarygodność notatek służbowych zgromadzonych w aktach sprawy oraz podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji w Ł. dopuszcza się od kilku lat mobbingu w stosunku do jego osoby. W ocenie organu odwoławczego decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby oparta została na podstawie i w granicach obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Stanowiący podstawę prawną zwolnienia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji umożliwia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych zwolnienie policjanta ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Użyty w tym ujęciu zwrot "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i podjęcie decyzji pozostawione zostało swobodnemu uznaniu organu zwalniającego. Zgodnie z art. 45 ust. 3 cyt. ustawy decyzje w tych sprawach podejmuje przełożony uprawniony w sprawach osobowych, jakim w tym przypadku jest Komendant Powiatowy Policji w Ł. Organ odwoławczy wskazał, iż zwolnienie skarżącego ze służby po zakończonym leczeniu bez wyrażenia zgody na wykorzystanie zaległych urlopów i nadgodzin podyktowane było tym, iż zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że skarżący przerwie urlop kolejnym zwolnieniem lekarskim, co ponownie uniemożliwi rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie zależy od przebiegu służby policjanta ani jego subiektywnego przekonania, co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Przepis ten umożliwia natomiast właściwemu przełożonemu - w związku z zapewnieniem prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję - taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować zadania. Zgodnie z tym artykułem, ze służby w Policji można zwolnić każdego policjanta, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przełożony policjanta, w ramach racjonalnej polityki kadrowej, może zdecydować, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy policjanta (pomimo przewidzianej prawem możliwości przejścia na emeryturę) pozostawić funkcjonariusza w służbie. Należy nadmienić, że zapis powyższego artykułu potencjalnie chroni organ administracji przed przypadkami, kiedy osoby po nabyciu pełnych praw emerytalnych przestają być w pełni zaangażowane, przebywają na długoterminowych zwolnieniach lekarskich, albo gdy poziom ich percepcji staje się nie adekwatny do wymogów służby na zajmowanym stanowisku. Ponieważ policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji), przełożony służbowy powinien kreować politykę kadrową tak, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby gwarantujące wykonanie w pełni zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutów skarżącego dotyczących pozbawienia prawa do wykorzystania zaległych urlopów i nadgodzin. Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że w przypadku zwolnienia ze służby policjant ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny przysługujący w zamian za czas służby przekraczający ustawową normę. Ponadto z uwagi na przebywanie na długoterminowym zwolnieniu lekarskim nie było możliwości udzielenia skarżącemu czasu wolnego za przepracowane nadgodziny jak również urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W kwestii zasadności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy podkreślił, iż jedną z przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia w życie. Odwołując się do powyższego pojęcia należy wskazać, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonywania praw lub obowiązków o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, którego nie może wypełniać w sytuacji gdy w jej szeregach są funkcjonariusze nie realizujący tychże działań. W skardze na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. J. F. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu. Skarżący podniósł, iż nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie miał też możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów podniesionych przezeń w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i uniemożliwił przedstawienie skarżącemu jego racji i zgłoszenie nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. Skarżący podniósł także zarzut oparcia się na sfałszowanych dowodach w postaci notatek służbowych niezgodnych z prawdą. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcia organów administracyjnych pozbawiły go prawa wykorzystania urlopów, nadgodzin oraz dopłaty do wypoczynku co naraziło skarżącego na znaczne straty finansowe w przypadku wypłaty ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwolnienia J. F. ze służby w Policji był art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w świetle którego policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu: "można zwolnić" oznacza, że rozstrzygnięcie w tej sprawie oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym (tak też NSA w wyroku z 27 lutego 2002r., II SA 2972/01, LEX nr 82811). Posłużenie się przez ustawodawcę formułą uznania administracyjnego powoduje przyznanie organowi stosującemu przepis swobody w zakresie wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Swoboda ta nie jest oczywiście nieograniczona i nie oznacza dowolności działania organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Odnosząc te uwagi do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom podnoszonym w skardze organ administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji, nie uchybił przepisom postępowania i dokonał prawidłowego wyważenia kolidujących ze sobą interesów – publicznego oraz indywidualnego. Nie znajdują oparcia w aktach sprawy zarzuty skarżącego odnoszące się do pozbawienia go możliwości udziału w postępowaniu, co miało stanowić naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy (k. 20 akt admin.) znajduje się kopia potwierdzenia zapoznania się z aktami sprawy w dniu 22 września 2008r., podpisana przez skarżącego. W adnotacji zawartej w tym dokumencie skarżący potwierdza fakt odbycia rozmowy w dniu 16 kwietnia 2008r., w trakcie której, jak wynika z notatki służbowej (k. 5 akt adm.) przedstawiono mu obliczenie łącznej wysługi lat pracy uprawniającej do uzyskania świadczeń emerytalnych oraz poinformowano o uprawnieniach związanych ze zwolnieniem ze służby. Skarżący kwestionuje szczegóły rozmowy utrwalone notatką służbową, ale nie sam fakt jej odbycia. W skardze skarżący potwierdza również fakt odbycia w dniu 12 listopada 2007r. rozmowy z Komendantem Powiatowym Policji w Ł., podczas której był informowany o możliwości zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji – w ocenie skarżącego podczas tej rozmowy był wręcz zmuszany do złożenia raportu o zwolnienie. Powyższe fakty wskazują, że wbrew twierdzeniom skarżącego miał on możliwość zapoznania się z treścią dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Wcześniejsze wezwanie skarżącego do zapoznania się z dokumentacją było znacznie utrudnione ze względu na fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez okres 12 miesięcy. W tych warunkach w ocenie Sądu należy uznać, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom prowadzącym postępowanie administracyjne braków w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja o zwolnieniu ze służby została oparta na art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który to przepis jako jedyną przesłankę zwolnienia wskazuje nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Fakt ten wynika z akt osobowych policjanta i nie wymaga prowadzenia szczególnie zawiłego postępowania dowodowego. Ustalenia w tym zakresie opierają się wyłącznie na dokumentacji osobowej i są niezależne od ewentualnych dokumentów przedstawianych przez stronę. Fakt poczynienia ustaleń w tym zakresie potwierdza wspomniana wyżej notatka służbowa z dnia 16 kwietnia 2008r. (k. 5 akt adm.). Ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane przez skarżącego. W związku z tym niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący oparcia się przez organ odwoławczy wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza konieczność dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ I i II instancji, tym niemniej treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że organ odwoławczy jedynie w ograniczonym stopniu ma obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W świetle art. 136 KPA organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei stwierdzenie przez organ odwoławczy na tyle istotnych braków w materiale dowodowym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 KPA). W przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba z urzędu uzupełniania materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a w odwołaniu skarżący nie wskazywał jakich dowodów domaga się przeprowadzenia. Kluczowa dla rozstrzygnięcia przesłanka nabycia praw do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej została ustalona bez żadnych wątpliwości przez organ I instancji, skarżący nie kwestionował prawidłowości tych ustaleń w odwołaniu.Fakt przebywania przez skarżącego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich też został przez niego przyznany. W tym stanie rzeczy oparcie się na materiale dowodowym już zgromadzonym w sprawie nie było błędem proceduralnym organu odwoławczego. W ocenie Sądu nie można organowi odwoławczemu, ani organowi I instancji postawić zarzutu naruszenia art. 7 KPA poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że rozważania na ten temat były prowadzone, a ich treść została prawidłowo wyartykułowana w argumentacji uzasadnienia. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że możliwość zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie zależy od przebiegu służby policjanta ani jego subiektywnego przekonania, co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Przełożony służbowy podejmując decyzję w tym zakresie musi uwzględnić nie tylko interes indywidualny policjanta, zainteresowanego pozostawaniem w służbie, lecz również interes publiczny wyrażający się w konieczności zapewnienia sprawnej pracy kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej policji. Trafne jest w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, iż utrzymywanie zatrudnienia w Policji osoby, która ukończyła wiek do uzyskania uprawnień emerytalnych oraz która od długiego czasu przebywa na zwolnieniach lekarskich powoduje niebezpieczeństwo nieprawidłowego funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji. Oczywiście pogląd ten nie może być generalizowany – w wielu przypadkach nawet osoby, które osiągnęły wiek emerytalny mogą z powodzeniem pełnić nadal swoje obowiązki służbowe. Dlatego ustawodawca nie zobligował w takiej sytuacji przełożonego służbowego policjanta do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, lecz decyzję tą pozostawił uznaniu przełożonego, który powinien podjąć ją mając na względzie zarówno interes indywidualny policjanta, jak i interes służby. Zdaniem Sądu dokonana przez organy administracyjne ocena przesłanek zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oparła się o wszechstronne rozważenie zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej i prawnej i z tych względów nie może być uznana za naruszającą prawo. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Argumentacja podniesiona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ słusznie uznał zaistnienie okoliczności uzasadniających nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w świetle art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powoływane przez skarżącego zarzuty, iż zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny poprzez pozbawienie go prawa wykorzystania urlopów, nadgodzin oraz dopłaty do wypoczynku co naraziło skarżącego na znaczne straty finansowe w przypadku wypłaty ekwiwalentu są bezzasadne, zawierają w sobie wewnętrzną sprzeczność, a ponadto nie mają bezpośredniego znaczenia w sprawie. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 nie udziela się urlopu wypoczynkowego policjantowi w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, co oznacza, iż organy policji trafnie zastosowały w stosunku do skarżącego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, iż policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Twierdzenie skarżącego odnośnie strat finansowych z tego tytułu jest zatem całkowicie niezrozumiałe. Ponadto należy wskazać, że kwestie te nie mają bezpośredniego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż przesłanką jej wydania był fakt nabycia przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W związku z tym zagadnienie uprawnień skarżącego do zaległych świadczeń urlopowych oraz do czasu wolnego od służby mogłoby być elementem oceny legalności zaskarżonej decyzji tylko pośrednio – z punktu widzenia prawidłowości wyważenia interesu indywidualnego skarżącego oraz interesu publicznego przy podejmowaniu decyzji uznaniowej w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Takiego związku nie ma jednakże w przedmiotowej sprawie, gdyż interes skarżącego wskutek zwolnienia ze służby w omawianym zakresie nie został naruszony – skarżący nie mógł wprawdzie skorzystać ze świadczeń w naturze, ale otrzyma z tego tytułu ekwiwalent pieniężny. W tym stanie rzeczy, ponieważ nie było podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę oddalił.