I SA/Wa 1498/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku J. C. reprezentowanego przez adw. J. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie o przyznanie odszkodowania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż w dniu [...] maja 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek J. C. reprezentowanego przez adw. J. F. o przyznanie odszkodowania w związku z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1961 r. dotyczącego odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, położonej przy ulicy [...] wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przed Prezydentem W. w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Kolegium zawiesiło postępowanie na wniosek strony, na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Kolegium na zasadzie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 98 § 2 Kpa umorzyło postępowanie z uwagi na to, iż J. C. w terminie nie zgłosił żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Według zaś art. 98 § 2 Kpa, jeżeli w okresie trzech lat o daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z datą zawieszenia postępowania rozpoczyna bieg trzyletni terminu na zwrócenie się przez stronę o podjęcie postępowania. Wpływ wskazanego terminu przy jednoczesnym braku zwrócenia się przez stronę o podjęcie postępowania powoduje konsekwencję określoną w art. 98 § 2 in fine Kpa - żądane wszczęcie postępowanie uważa się za wycofane. Kolegium wskazało również, iż "zwrócenie się" oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 Kpa. i powinno zawierać żądanie podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania. Dla skuteczności tej czynności niezbędne jest zachowanie terminu trzyletniego, który ma charakter ustawowy i jest terminem procesowym. Jego uchybienie nie wywołuje skutku prawnego wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, a jedynie skutek w sferze prawa procesowego. W związku z tym, że J. C. w określonym w art. 98 § 2 Kpa terminie nie zgłosił żądania podjęcia zawieszonego postępowania Kolegium uznało, iż zasadnie zaskarżoną decyzją zostało umorzone postępowanie jako bezprzedmiotowe, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. C. reprezentowany przez adw. J. F. zarzucając jej: - naruszenie art. 98 § 2 Kpa i 105 § 1 Kpa poprzez ich błędne zastosowanie; - naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy; - naruszenie art. 80 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz o zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż zawieszenie postępowania nastąpiło w oparciu o art. 98 Kpa, podczas gdy faktyczną podstawą zawieszenia był art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, z uwagi na to, iż organ administracji miał obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania dekretowego stanowiącego zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania. Nie można mówić również o bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż zawieszając postępowanie Kolegium działało na wniosek strony, która wskazała jako podstawę prawną zawieszenia art. 98 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd dokonuje kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 98 § 1 Kpa wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłączenie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie, przy czym postępowanie wszczęte może być zawieszone, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: wniosek o zawieszeniu postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie; żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony; zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W przypadku gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2004 r. o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i 4 Kpa zawarł również wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa i na takiej też podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. zawiesiło postępowanie, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Z przepisu art. 98 § 2 Kpa wynika, że z żądaniem zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron. W przypadku gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Poważne wątpliwości w doktrynie wywołuje problem procesowej postaci skutku pośredniego – sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania. Na tle formuły "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" prezentowane jest stanowisko, że nie stwarza ona podstawy do wydania decyzji administracyjnej, jak i pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania w formie decyzji administracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zdecydowanie opowiedział się za poglądem wskazującym na konieczność umorzenia postępowania w formie decyzji. W sytuacji bowiem gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyłącznie zakończenie postępowania w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie. Art. 98 § 2 Kpa nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która dałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 Kpa formy zakończenia postępowania. Odstąpienie od formy decyzji narusza możliwość obrony interesu przez stronę. W takim zatem przypadku należy na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzyć postępowanie w formie decyzji. (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 9,Warszawa 2008 r. s. 462). W świetle powyższego uznać należy, iż organ umarzając postępowanie nie naruszył prawa, bowiem skarżący w określonym w art. 98 § 2 Kpa terminie nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a jedynie on w niniejszej sprawie był do tego uprawniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego w ocenie Sądu podstawą prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] maja 2008 r. był art. 98 § 1 Kpa, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z jego treści. Za całkowicie chybiony więc, Sąd uznał zarzut skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i że może zostać podjęte wyłącznie po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie, w tym przypadku po prawomocnym zakończeniu postępowania dekretowego toczącego się przed Prezydentem W., które to postępowanie zdaniem skarżącego stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrywania sprawy i wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i 4 Kpa nie jest zależne od treści rozstrzygnięcia w sprawie wniosku dekretowego. Wynik tego postępowania nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższych rozważań pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa Sąd uznał za całkowicie nieuzasadnione. Należy zatem uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.