I SA/Wa 1459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], będącego obecnie własnością Skarbu Państwa. Od decyzji Wojewody odwołanie złożyli J. B., M. N., H. W., J. W. i J. U. wskazując, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość prowadzenia postępowania co do istoty sprawy i orzekania merytorycznie co do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarżący nie zgodzili się też z oceną Wojewody, iż brak ustaleń Kierownika Urzędu Rejonowego w W. co do treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji nie jest rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego została oznaczona symbolem [...], który określa funkcję wiodącą dla tego obszaru w postaci umieszczenia tam banków, obiektów kultury i siedzib stowarzyszeń kultury i nauki oraz usług towarzyszących. Symbole [...], [...] i.[...] jedynie doprecyzowują funkcję tego obszaru i określają jakiego rodzaju usługi są preferowane na tym obszarze. Takie przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego było do pogodzenia z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2008 r. Minister nie podzielił poglądu przedstawionego w odwołaniu, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego dawało możliwość pogodzenia korzystania z opisanej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. (Dz. Urz. Rady Narodowej W. Nr [...], poz. [...]) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie zespołu strukturalnego "[...]" w strefie ( C ) [...] przewadze sektora administracji, dyspozycji i współpracy gospodarczej, wymiany towarowej i obrotu finansowego ( A ). Funkcją dominującą w tym zespole strukturalnym były usługi administracji ( U-A ). Natomiast funkcje towarzyszące to handel i usługi z dużym udziałem gastronomii, obiektów kultury masowej i rozrywki oraz obsługi turystyki. W skład zespołu strukturalnego wchodziła m.in. subjednostka [...], dla której funkcjami wiodącymi przewidzianymi dla przedmiotowej nieruchomości były banki, obiekty kultury i siedziby stowarzyszeń twórców kultury i nauki oraz usługi towarzyszące. Z kopii akt lustracji stanu budynków przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945-46 wynika, iż na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek mieszkalny 5-kondygnacyjny, uszkodzony w tak znacznym stopniu, że został zakwalifikowany do rozbiórki. W latach 1949-1954 na nieruchomości wzniesiono gmach Ministerstwa Skarbu. Aktualnie nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie Ministerstwa Finansów. Nieruchomość była wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela na cele mieszkalne. Natomiast zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod usługi administracji wraz z funkcjami akcesoryjnymi i na taki cel została zagospodarowana. W przypadku, gdyby dotychczasowy właściciel miał jednak zamiar zmienić sposób korzystania z nieruchomości, to powinien zasygnalizować ten zamiar organowi dekretowemu. W niniejszej sprawie były właściciel nie zasygnalizował możliwości zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec tego Kierownik Urzędu Rejonowego w W. prawidłowo ustalił, że dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela było nie do pogodzenia z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., M. N., H. W., J. W. i J. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2008 r. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; art. 7, 11, 80 oraz art. 107 § 2 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie powołanej decyzji Ministra Infrastruktury i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazano że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, iż art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu byłym właścicielom. Kierownik Urzędu Rejonowego w decyzji z [...] kwietnia 1992 r. powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego opracowany przez Biuro Odbudowy [...], z którego wynika, że nieruchomość przeznaczona jest na cele użyteczności publicznej i aktualnie taką rolę pełni. Ustalenia te nie zostały poparte żadnymi materiałami dowodowymi w postaci wypisu i wyrysu z planu lub opinią urbanistyczną, z której będzie wynikało, jaki plan obowiązywał w dniu rozpoznania wniosku dekretowego, ani jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie. Dopiero organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego dokonały ustaleń w zakresie zapisów obowiązującego w czasie wydania decyzji dekretowej planu zagospodarowania przestrzennego. Z planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy [...] wynika, że istniała możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, bowiem obszar, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest także symbolem [...], który określa funkcję wiodącą dla tego obszaru w postaci umieszczenia tam banków, obiektów kultury i siedzib stowarzyszeń kultury i nauki oraz usług towarzyszących. Każda z funkcji wiodących dla obszaru, w obrębie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość dała się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, szczególnie w roku 1992 r. Funkcje te były już w tym czasie wykonywane przez instytucje niepubliczne. W obszarze oznaczonym symbolem UA znajdują też podobszary oznaczone funkcją wiodącą [...], co oznacza administrację centralną o intensywnych kontaktach z interesantami. Wbrew twierdzeniom obu decyzji obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był na cele, które niewątpliwie dały się pogodzić z korzystaniem z niego przez dotychczasowego właściciela. Odnosząc się do stanowiska Ministra, że dotychczasowy właściciel nie powiadomił o zamiarze zmiany korzystania z nieruchomości należy wskazać, że dotychczasowy właściciel takiego obowiązku nie miał. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek dekretowy jest odniesienie się do obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego, na co wielokrotnie zwracał uwagę sąd administracyjny. Zagadnienie to było również przedmiotem analizy dokonanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 5/08 (ONSA/WSA 2009/2/18). Z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika aby Kierownik Urzędu Rejonowego przeprowadził jakiekolwiek postępowanie zmierzające do ustalenia, jaki obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie, jak również nie ustalił czy cała nieruchomość zabudowana jest budynkiem, o którym mowa w decyzji z [...] kwietnia 1992 r. W myśl art. 7 dekretu użytkowanie wieczyste należy również ustanowić wówczas, gdy poczyniono na tym gruncie nakłady, które podlegają rozliczeniu na drodze cywilnoprawnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Organ nadzoru orzeka jako organ kasacyjny, co nie oznacza, iż nie przeprowadza się postępowania rozpoznawczego. Postępowanie to jednak sprowadza się do ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Organ nie może prowadzić postępowania dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która była przedmiotem rozpoznania, a w konsekwencji nie może rozstrzygać odnośnie przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w kwestionowanej decyzji. Decyzje wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności są odmienne od rozstrzygnięć, które mogą zapaść w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 k.p.a.), w którym istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy, a w konsekwencji nie może mieć znaczenia treść decyzji, jaka zapadłaby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza istnienie, lub ich brak, ustawowych przesłanek z art. 156 k.p.a. Bezspornym jest, że organ wydający decyzję z 22 kwietnia 1992 r. nie przeprowadził postępowania dowodowego, do czego obligowały go przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie ustalił przeznaczenia przedmiotowego gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ ten rażąco naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie zakończonej tą decyzją oznacza, że decyzja ta została wydana całkowicie dowolnie, bez jakiegokolwiek oparcia w stanie faktycznym. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury w zasadzie nie odnosi się do wad decyzji organu pierwszej instancji wskazanych w odwołaniu, powiela argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]. Taka konstrukcja uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. jako podstawę prawną wskazuje ogólnie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w jej uzasadnieniu wyraźnie zostało stwierdzone, że odmowa następuje w związku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę użyteczności publicznej i aktualnie pełni taką funkcję. Kwestionowana decyzja nie zawiera szczegółowej podstawy prawnej, nie wskazuje też planu, na podstawie którego ustalono przeznaczenie nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczona została treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz fakt złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela o prawo do gruntu. Następnie w decyzji tej organ stwierdził, iż według planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę użyteczności publicznej i aktualnie pełni taką rolę. W dalszej części uzasadnienia kwestionowanej decyzji organ wskazał na skutki wynikające z art. 8 dekretu, tj. nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi praw do gruntu. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 1992 r. nie ma jakiejkolwiek oceny co do możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania przez byłych właścicieli z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Ocena w tym zakresie to jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, gdyż zakres uprawnień organu orzekającego w postępowaniu nadzorczym jest węższy od zakresu uprawnień organu odwoławczego. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II S.A./Wa 2095/06, powyższe postępowanie ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i prawa materialnego, jakich dopuścił się organ wydający decyzję. W świetle powyższego Minister Infrastruktury winien był dokonać oceny, czy organ w sposób prawidłowy zastosował zarówno przepisy prawa materialnego – w tym przypadku wyłącznie przepisy dekretu – jak i proceduralnego w trakcie rozpoznawania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W. i czy nieodniesienie się w kwestionowanej decyzji z 1992 r. do możliwości korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli nie naruszało w tej sytuacji rażąco prawa, skoro z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. st. Warszawy wynika konieczność dokonania takiej oceny. Jej brak oznaczać może, że decyzja z 1992 r. narusza ten przepis. Należy przede wszystkim wskazać, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak np. w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń. Pogląd wyrażony w powyższej uchwale Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej oceny obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie czy rzeczywiście korzystanie z gruntu lub jego częśći przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Dodać należy, że dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania decyzji z 1992 r. planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru – co słusznie podnosi skarżący – dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji. Wykroczył zatem poza swoje uprawnienia jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczenia pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanej decyzji, odpowiada ona prawu. Do postępowania nadzorczego stosuje się wszystkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasady postępowania, nie oznacza to jednak, że organ nadzorczy jest uprawniony do nadawania badanej decyzji treści, których ona nie zawiera. Sąd rozpatrujący tę sprawę zauważa też, że z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ani z wydanych na jego podstawie rozporządzeń z 1946 r. i 1948 r. nie wynika jakikolwiek obowiązek składania przez dotychczasowych właścicieli informacji (sygnalizacji) o zamiarze zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Tak istotny warunek przyznania prawa do gruntu powinien wynikać z przepisów, a nie z pozaprawnych ustaleń organu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.