II OSK 678/10

Sygn. akt II OSK 67810 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1419/09 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nie uzgodnił warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie rowów melioracyjnych, przewidzianej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb P., gmina W. Po rozpatrzeniu zażalenia R. Z. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r. utrzymał w mocy wyżej wymienione postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Konserwator Przyrody uzgadnia planowaną inwestycję z przepisami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu, zawartymi w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego w zakresie, w jakim nie są sprzeczne z art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz dokonuje oceny, czy realizacja przedsięwzięcia ewentualnie nie wpłynie negatywnie na dobra chronione na obszarach Natura 2000. Za bezzasadny uznał zarzut błędnego określenia planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia jako "budowa" rowów melioracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zdaniem organu II instancji fakt dotyczący odbudowy, a nie budowy, nie miał wpływu na dokonanie oceny i wynik przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji. W niniejszej sprawie rowy melioracyjne, położone na nieruchomości, należącej do skarżącej, w latach 80-tych zostały zdjęte ze stanu urządzeń melioracji wodnych. W wyniku braku ingerencji człowieka przez lata, teren skarżącej uległ naturalizacji i wytworzyły się nowe siedliska o charakterze wodno-błotnym (mokradła). Realizacja inwestycji wiązałaby się ze złamaniem zakazu dotyczącym likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. W stosunku do nieużytków, wchodzących w skład działki skarżącej, nie obowiązuje odstępstwo od zakazu w zakresie zmiany stosunków wodnych z uwagi na zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych. Realizacja inwestycji mogłaby wiązać się z likwidowaniem i niszczeniem zadrzewień nawodnych, co stanowiłoby naruszenie zakazu, obowiązującego w Obszarze Chronionego Krajobrazu. W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu przez organ, jakoby chciała budować rowy melioracyjne, a tymczasem chodzi jej o czyszczenie i konserwację istniejących rowów. Oczyszczanie ich, zdaniem skarżącej, nie wpłynie na naruszenie warunków ochrony przyrody, obowiązujące dla obszarów objętych programem Natura 2000. Podniosła, że nie istnieją żadne obiektywne przesłanki ochrony przyrody, które powinny wszystkich jednakowo obowiązywać na danym terenie skoro wydano liczne zgody na budowę osiedla dla znanego oligarchy na przeciwległym brzegu Jeziora Dobsko. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 maja 2009 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. W uzasadnieniu podał, co następuje: Inwestycja położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 – Jezioro Dobskie, wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Organ I a za nim organ II instancji zasadnie uznał, że realizacja inwestycji ze względu na swój charakter, naruszy zakazy ochrony przyrody, wynikające z utworzenia na terenie, objętym planowaną inwestycją, specjalnej strefy chronionego krajobrazu. Oczyszczenie rowów, czego żąda skarżąca, naruszy stosunki wodne i zagrozi awifaunie, gdyż spowoduje zmianę istniejącej przez dziesiątki lat struktury terenu, osuszenie bagien, zagrozi gatunkom ptaków, podlegających ochronie. Dla wymienionych w decyzji gatunków ptaków największym zagrożeniem jest zanik siedlisk, spowodowany osuszaniem łąk, związany z obniżeniem poziomu wód gruntowych. Odnośnie kwestii – odbudowy, a nie budowy rowów melioracyjnych – Sąd również zajął swoje stanowisko powołując się na treść art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W kategorii obiektów budowlanych mieszczą się rowy melioracyjne. Dlatego słusznie zdaniem Sądu – organ II instancji uznał, że fakt, iż przedsięwzięcie dotyczy odbudowy, a nie budowy, nie miał wpływu na dokonaną ocenę i wynik przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji. WSA w Warszawie podkreślił, że bagniska, błota i mokradła, o których wspomina w swych pismach skarżąca stanowią również chronione prawem elementy krajobrazu, więc ich niszczenie poprzez osuszanie, do którego dąży skarżąca, jest zabronione, a orzekające w sprawie organy już choćby z tej przyczyny nie mogły uzgodnić planowanej przez skarżącą inwestycji. Również w stosunku do nieużytków obowiązuje zakaz zmian stosunków wodnych. Stosownie do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), do nieużytków zalicza się niezakwalifikowane do użytków ekologicznych bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty). Choćby więc celem skarżącej nie była zmiana stosunków wodnych, zmiana taka nastąpi i ukształtowane przez dziesięciolecia stosunki wodne zostaną naruszone. W sprawie zarzutu o nierównym traktowaniu obywateli, ze względu na ich status majątkowy, Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekać może tylko w sprawie, która mu została przedstawiona do rozstrzygnięcia. Inwestycje innych osób nie podlegają ocenie w tym postępowaniu, gdyż Sąd orzeka tylko w tej konkretnej sprawie, tj. skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 maja 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z [...] grudnia2007 r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej, polegającej na budowie rowów melioracyjnych, przewidzianej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb P., gmina W. Skargę kasacyjną wniósł radca prawny R. B. pełnomocnik R. Z. zaskarżając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że przede wszystkim Sąd I instancji naruszył przepis art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie. Przepis powyższy stanowi, iż na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zakaz taki ustanowiony został na terenie należącym do skarżącej na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 52, poz. 725). Wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż na obszarze chronionego krajobrazu możliwe są zmiany stosunków wodnych jeżeli służą zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych. Błędne jest zatem przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż sam fakt zmiany stosunków wodnych na terenie należącym do skarżącej wyklucza fakt realizacji inwestycji polegający na budowie czy też odbudowie rowów melioracyjnych. Do wypełnienia postanowień wskazanego przepisu potrzebna jest także ocena, czy zmiana stosunków wodnych jest uzasadniona ze względu na zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych. Ta część ustaleń została jednak pominięta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd bowiem nie odniósł się w żaden sposób, czy odbudowa istniejących rowów melioracyjnych na obszarze chronionego krajobrazu jest niezbędna do prowadzenia zrównoważonej gospodarki rolnej lub leśnej. Nadto podniósł, że skarżąca na posiadanym terenie zamierza prowadzić ekologiczny chów bydła, a zatem nie jest to inwestycja, czy też działalność wychodząca poza ramy zrównoważonego gospodarowania nieruchomością. Pełnomocnik podkreślił, że z błędnej interpretacji art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy o ochronie przyrody wynika przyjęcie, iż bagniska, błota i mokradła stanowią również chroniony prawem element krajobrazu, więc ich niszczenie przez osuszanie jest zabronione. Wskazany przepis stwierdza, że obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich wywodach na temat wartości krajobrazowej bagien i mokradeł ocenił, czy owe tereny spełniają lub też mogą spełniać warunki o których mowa w cytowanym przepisie. Nie wskazał w uzasadnieniu, iż obszar stanowiący własność skarżącej może służyć zaspokajaniu potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub funkcji korytarza ekologicznego. Odnosząc się do naruszeń proceduralnych zaskarżonego wyroku zdaniem strony skarżącej, Sąd nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważności takiej w odniesieniu do niniejszego postępowania w sprawie nie stwierdzono. Oceniając zarzuty podniesione w złożonej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mają żadnych usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest zarzut, który należało rozpoznać w pierwszej kolejności o naruszeniu przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy sprowadzający się do ogólnikowego zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Wymaga podkreślenia, iż Sąd pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wydanej przez uprawniony organ po zakończeniu przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji jest sądem kontrolującym tylko kwestionowane orzeczenie organu administracyjnego pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W kontroli tej w myśl zasady kreowanej art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz podstawą prawną. Jednak Sąd pierwszej instancji nie prowadzi żadnego własnego postępowania dowodowego ani też nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego – które to czynności należą do kognicji organów administracji. Nie mógł zatem Sąd pierwszej instancji naruszyć art. 7 i 77 k.p.a. jak zarzuca skarga kasacyjna, skoro przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował i nie dokonywał ustaleń faktycznych uznanych w skardze kasacyjnej za błędne ustalenia. W tym przedmiocie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo wnikliwy, zgodnie z wymogami art. 133 p.p.s.a. dokonał oceny całego zebranego materiału dowodowego a swoje stanowisko ocenne w aspekcie mających zastosowanie przepisów prawnych, związanych z ochroną przyrody, jak i ochroną środowiska, wyczerpująco uzasadnił dopełniając wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew treści końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że już we wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody skarżąca R. Z. podała, że "ostatni właściciele przestali prowadzić gospodarstwo – łąki i pastwiska uległy degradacji, część pastwisk i łąk zamieniła się w bagniska porośnięte krzakami i samosiewnymi drzewami". Potwierdziła to przeprowadzona w dniu [...] lutego 2006 r. lustracja organu – Inspektora Wojewódzkiego Urzędu – Wydział Ochrony Środowiska – ustalając, że w latach 80-tych istniały na działce nr [...] (gospodarstwo R. Z.) rowy melioracyjne, które w tym czasie zostały zdjęte z ewidencji wobec niespełniania funkcji z powodu zarośnięcia i zamulenia. Rowy przestały istnieć a teren został znaturalizowany ponownie. Twierdzenie skargi kasacyjnej o braku w materiale dowodowym podstaw do ustalenia, iż na terenie należącym do skarżącej R. Z. nastąpiła ponowna naturalizacja jego jest pozbawione słuszności. Z akt sprawy wynika także zakres planowanych robót strony skarżącej, celem odbudowy rowów melioracyjnych na jej działce nr [...]. Obejmują one: wykoszenie i naprawę skarpy, odmulenie dna z osadu do grubości 0,4 m (40 cm) i rozplantowanie urobku (pismo z dnia [...] listopada 2006 r.). W świetle powyższych okoliczności nie znajdują uzasadnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, iż odmowa przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, uzgodnienia realizacji planowanej przez R. Z. inwestycji odbudowy rowów melioracyjnych na terenie jej gospodarstwa położonego w obrębie P., gmina W. – obejmującego działkę nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody czyli z naruszeniem prawa materialnego. Niekwestionowany jest fakt, iż ww. działka nr [...] leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. W ramach wprowadzonych zakazów ale i uprawnień, na tym terenie, wynikających z rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego Krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Nr 52, poz. 725) oraz w uwzględnieniu treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313) Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2007 r. nie narusza prawa wymagającego uchylenia tegoż postanowienia. Słusznie Sąd ten podkreślił w uzasadnieniu swej oceny, że charakter inwestycji polegającej na odbudowie rowów melioracyjnych na działce skarżącej nr [...] , które już przestały istnieć i spełniać swą rolę odprowadzania nadmiaru wody – spowoduje naruszenie zakazów ochrony przyrody, jakie nakłada fakt utworzenia specjalnej strefy chronionego krajobrazu. Konsekwencją nieużytkowania rowów melioracyjnych, ich zarośnięcie oraz zamulenie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, spowodowało denaturalizację terenu, wytworzyły się nowe siedliska oraz stwierdzono występowanie gatunków ptaków chronionych. Odtworzenie rowów melioracyjnych naruszy stosunki wodne, które istnieją już od lat i są ustabilizowane, spowodują osuszenie bagien zagrażając gatunkom ptaków objętych ochroną. Takie skutki należy zakładać mając na uwadze parametry odbudowanych rowów melioracyjnych. W powyższej sytuacji, skoro działka skarżącej nr [...] znajduje się na terenie chronionym przez dwie regulacje prawne wyżej wskazane – które w sposób drastyczny mogą spowodować naruszenie podstawowych zakazów w postaci zakłócenia stosunków wodnych na tym terenie i osuszenie bagien, błot i mokradeł także objętych ochroną, zagrożenie istnienia na tym terenie gatunków ptaków chronionych – to porównanie wartości uzyskanych przez odbudowę rowów melioracyjnych ze stratami jaki ten fakt spowoduje w przyrodzie musi przemawiać za pozostawieniem bez naruszeń i negatywnych zmian w przyrodzie roślinnej, jak i zwierzęcej. Wyeksponowane przez Sąd pierwszej instancji zagrożenia dla przyrody przez inwestycję uzasadnienia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęcie negatywnego stanowiska organu i odmowę w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy – bez konieczności sięgania do ewentualnego prawa odstąpienia od rygorów zakazujących naruszenia przyrody na terenach objętych ochroną. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o naruszeniu wskazanych przepisów Prawa ochrony przyrody nie są słuszne. Skarżąca może prowadzić na terenie swego gospodarstwa, jak dotychczas – robił to użytkownik – hodowlę krów, dodając planowane koniki bez wznowienia rowów. Pozwala na to wytworzony nowy ekosystem, tym bardziej że jak wynika z akt sprawy, skarżąca uzyskała decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. zgodę na wycięcie drzew i krzewów porastających część działki nr [...] (k. 21 akt adm.) a także wykonała w 2006 r. odmulenie rowu (k. 21). Brak podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej uzasadnia jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.