I OSK 1898/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. – S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 298/09 w sprawie ze skargi K. L. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. oddalił skargę K. L.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 2, art. 3, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych odmówił K. L.-S. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego zobowiązana jest spełniać wszystkie wymogi do jego otrzymania, a w szczególności posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu, osiągać dochód, który nie przekracza określonego kryterium, a powierzchnia użytkowa lokalu nie może przekraczać wielkości wskazanych w ustawie. Wójt Gminy ustalił, że strona nie spełnia wymogu dotyczącego powierzchni zajmowanego lokalu, która wynosi 163 m.kw., gdy powierzchnia normatywna uprawniająca do otrzymania wnioskowanego dodatku, w przypadku strony wynosi 55 m. kw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpoznaniu odwołania K. L.-S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy P., że strona nie spełnia kryterium powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła K. L.-S. podnosząc, że zaświadczenie o wielkości powierzchni użytkowej wystawione przez Starostwo Powiatowe w K. jest prawidłowe, jednakże nie uwzględnia stanu faktycznego, ponieważ podana w nim wielkość dotyczy całego budynku, natomiast w rzeczywistości użytkowana jest jedynie jego część znajdująca się na parterze. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. skarżąca uzupełniła skargę i przedłożyła orzeczenie, z którego wynika, że powinna zamieszkiwać w odrębnym pokoju. Odnosząc się do meritum sprawy podniosła, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie uwzględnia indywidualnych sytuacji życiowych. Jej zdaniem podstawą wydania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego powinien być uzasadniony interes prawny pozostający w równowadze z interesem publicznym. Realizacją takiego spojrzenia na ustawę byłoby proporcjonalne ustalanie wysokości przyznawanego dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że istota skargi sprowadza się do tego, aby organy administracji dokonały indywidualnego podejścia do sytuacji skarżącej i przyznały dodatek nie w pełnej wysokości, ale w wysokości odpowiadającej udziałowi powierzchni normatywnej wskazanej w ustawie do tej, która występuje w rzeczywistości. Sąd pierwszej instancji rozważał, czy proponowana przez skarżącą interpretacja przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest możliwa i przytoczył regulacje prawne: art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z treści tych przepisów wywiódł, że stanowisko skarżącej prezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze nie znajduje umocowania, albowiem regulacje te wyłączają możliwość proporcjonalnego ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego. Sąd zwrócił uwagę, że art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera sztywne reguły ustalania wysokości tego świadczenia i organy administracji pozbawione są w tym zakresie możliwości działania w warunkach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji odniósł się również do podnoszonego przez skarżącą zagadnienia związanego z ustaleniem powierzchni normatywnej lokalu przez nią zajmowanego i zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie wystawione przez Starostwo Powiatowe w K., z którego wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi 163 m2. Sąd zwrócił uwagę, że z treścią tego dokumentu skarżąca się zgadza, skoro uznaje, że informacja tam zamieszczona jest prawdziwa. Wprawdzie w skardze do Sądu skarżąca podniosła, że użytkowany jest tylko parter budynku, lecz - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - przyjęcie powierzchni podanej przez skarżącą za wiarygodną nic w sprawie nie zmieni, ponieważ w dalszym ciągu jest przekroczona maksymalna powierzchnia przewidziana dla gospodarstwa domowego składającego się z dwóch osób z uwzględnieniem niezbędności zamieszkiwania w odrębnym pokoju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. L. – S., reprezentowana przez adwokata. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: – art.5 ust.3 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekroczona została maksymalna powierzchnia normatywna przewidziana dla gospodarstwa domowego, składającego się z dwóch osób z uwzględnieniem niezbędności zamieszkiwania w odrębnym pokoju, podczas gdy powierzchnia normatywna lokalu wynosząca 55 m.kw., przekroczona o 50%, zgodnie z art.5 ust.5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynosi 82,5 m.kw., co stanowi wartość wyższą niż podana przez skarżącą tj.82,35 m.kw. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji przyjął błędną metodę porównania i obliczenia dopuszczalnej powierzchni użytkowej lokalu z powierzchnią normatywną. Błędny sposób obliczenia, polega na tym, że wartość z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, czyli 40 m.kw. Sąd zwiększył o 50 % , co daje 60 m.kw. i dodał 15 m.kw. z art.5 ust.3ustawy, co daje 75 m.kw., podczas gdy parter lokalu skarżącej ma, według jej oświadczenia, 82,35 m.kw. Z takim sposobem wyliczenia nie zgadza się skarżąca kasacyjne i w skardze kasacyjnej przedstawiła własne wyliczenia. Według strony skarżącej normatywna powierzchnia przewidziana dla dwuosobowego gospodarstwa wynosząca - zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – 40 m.kw., podlega zwiększeniu o 15 m.kw., zgodnie z art. 5 ust.3, co daje normatywną powierzchnię – 55 m.kw. Natomiast w celu stwierdzenia, czy dany lokal spełnia przesłankę powierzchniową do otrzymania dodatku mieszkaniowego, obliczoną wyżej (zwiększoną o 15 m.kw. powierzchnię normatywną), należy powiększyć o 50 %, zgodnie z art.5 ust.5 pkt 2 ustawy. Tak obliczoną wartość należy porównać z faktyczną powierzchnią użytkową lokalu w celu uznania, czy została spełniona przesłanka ustawowa. Zatem 50 % z 55 m.kw. stanowi 27, 5 m.kw. a sumując te wartości otrzymujemy dopuszczalną powierzchnię użytkową lokalu wynoszącą 82,5 m.kw. Natomiast zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia użytkowa parteru wynosi 82,35 m.kw. Z tego autorka skargi kasacyjnej wywiodła, że skarżąca spełnia przesłankę ustawową dotyczącą powierzchni zajmowanego lokalu. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że spełniony jest warunek zawarty w art.5 ust.5 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przyczyny nieważności postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w art.183 §2 p.p.s.a., lecz w niniejszej sprawie żadna z tych przyczyn nie występuje. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skoro skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, to tym samym nie kwestionuje przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego. Zatem, zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny musi mieć na względzie ustalenia Sądu poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym również ustalenia w kwestii powierzchni użytkowej lokalu. Tymczasem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust.3 i ust.5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych opiera się na założeniu autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej wynosi 82,35 m.kw. Z niekwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń Sądu, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika natomiast, że organy administracji przyjęły powierzchnię użytkową budynku skarżącej wynoszącą 163,90 m.kw. Również Sąd I instancji podkreślił, że jest to powierzchnia wynikająca z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w K., które nie zostało zakwestionowane przez skarżącą, z którym ona się zgadza, gdyż uznaje, że informacja zamieszczona w zaświadczeniu jest prawdziwa. Sąd I instancji mając natomiast na uwadze stanowisko skarżącej, iż użytkowany jest przez nią tylko parter budynku, stwierdził, że ta okoliczność nie wpływa na wynik sprawy. Podniesione wyżej kwestie nie zostały dostrzeżone przez wnoszącą skargę kasacyjną. Naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej upatruje w nieprawidłowym wyliczeniu przez Sąd pierwszej instancji powierzchni normatywnej. Powyższy zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W sposób jednoznaczny wskazuje ona, jakie obligatoryjne warunki muszą być spełnione, aby właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art.2), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz powierzchni użytkowej lokalu (art.5). Oznacza to, że kryteria przewidziane w ustawie nie pozwalają organom orzekającym na uznaniowość. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania u podstaw odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego legło uznanie braku spełnienia kryterium powierzchni użytkowej w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Według art.5ust.1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego w przeliczeniu na członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m.kw. dla dwóch osób. Powierzchnię normatywną powiększa się o 15 m.kw., jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju(art.5 ust.3). Stosownie natomiast do art.5 ust.5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż 30% albo 50 % pod warunkiem, że udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy dołączyć deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7), które określone zostały w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z treścią tego przepisu, osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinna złożyć w urzędzie właściwej gminy: wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego (według określonego wzoru) oraz deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego (według określonego wzoru) (ust.1). Ponadto wnioskodawca będący właścicielem domu jednorodzinnego powinien złożyć zaświadczenie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, potwierdzające powierzchnię użytkową, w tym łączną powierzchnię pokoi i kuchni, oraz wyposażenie techniczne domu, a także przedstawić rachunki dotyczące wydatków, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia (ust.2). Na podstawie przedstawionych dokumentów organ administracji dokonuje oceny, czy wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania dodatku. W przedmiotowej sprawie jednym z takich dokumentów było zaświadczenie Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. (k-30 akt administracyjnych), wydane na podstawie art. 217 k.p.a., z którego wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości D. nr [...] wynosi 163,90 m.kw. Na podstawie tego zaświadczenia organy administracji wskazały, że strona nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków przyznania zasiłku, gdyż użytkowa powierzchnia lokalu mieszkalnego przekracza w tym przypadku ustawowe kryterium powierzchni normatywnej. Na takim stanowisku stanął również Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazały, że dla ustalenia, czy skarżącej przysługuje dodatek mieszkaniowy, znaczenie ma powierzchnia użytkowa lokalu podana w zaświadczeniu wydanym przez Starostwo Powiatowe w K. Należy bowiem zauważyć, że zaświadczenie jako dokument urzędowy wydany na podstawie przepisów k.p.a. (art. 217-220) jest jednym z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. To ostatnie domniemanie może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.). Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających, że strona skarżąca skorzystała z możliwości zakwestionowania treści zaświadczenia wydanego przez Starostwo Powiatowe w K. Samo twierdzenie skarżącej, że powierzchnia użytkowa lokalu jest inna, niż podana w zaświadczeniu nie stanowi jeszcze przeprowadzenia przeciwdowodu w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie zatem stwierdził, że brak było podstaw do dowolnego kwestionowania treści tego dokumentu urzędowego przez organy, które prawidłowo na jego podstawie odmówiły przyznania skarżącej dodatku. A zatem przyjmując że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 163,90 m.kw., Sąd prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy z uwagi na fakt przekroczenia maksymalnej powierzchni normatywnej obliczonej zgodnie z treścią art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni powołanych przepisów prawa materialnego poprzez - jak sugeruje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor - wyliczenie powierzchni normatywnej. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dokonane przez organy administracji wyliczenie powierzchni normatywnej jest zgodne z prawem, co skutkować musiało odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa ( art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do §20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1348) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.