II OSK 540/10

Dnia 15 marca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 607/09 w sprawie ze skargi W.W., M.W., N.W. i A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi W.W., M.W., N.W. i A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy Baćkowice ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji dolomitów dewońskich z udokumentowanego w 2007 r. w kat. C1 złoża [...] w miejscowości W., gmina B., powiat opatowski, na działkach będących własnością inwestora – M.W. [...] (nr [...]), działkach należących do Skarbu Państwa (nr [...]) oraz na działkach będących drogami we władaniu Gminy B. (nr [...]). Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Spółka z o.o. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że postanowieniem Wójta Gminy Baćkowice z dnia [...] listopada 2007 r., po uzyskaniu opinii Starosty Opatowskiego, na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia raportu – stosownie do § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport ten został przez inwestora złożony. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta Opatowski uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, w oparciu o które Wójt Gminy Baćkowice prawidłowo określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium zarzuty Spółki dotyczące sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania Raportu są nieuzasadnione. Organ I instancji uzupełnił i doprecyzował przedmiotowy Raport. Przedstawiony w niniejszej sprawie Raport odpowiada, zdaniem organu II instancji, wymaganiom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). W ocenie organu, brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszeniu przepisów ustawy p.o.ś. w zakresie zapewnienia udziału w postępowaniu społeczeństwu, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag i wniosków. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby wniesione zostały jakiekolwiek wnioski przez społeczeństwo. Natomiast zarzuty państwa Wodyńskich dotyczące lokalizacji kopalni w pobliżu ich nieruchomości zostały złożone w ramach przysługującego tym osobom prawa do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze stron. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli W., M. i N. W., a także skarżąca Spółka. Oddalając skargi Sąd I instancji orzekł, że złożony przez inwestora Raport zawiera szczegółowe omówienie oddziaływania inwestycji na środowisko, stwierdzając jednocześnie, że wpływ poszczególnych wariantów związanych z podjęciem eksploatacji jest jednakowo nieszkodliwy dla środowiska, jak i ludności zamieszkałej w pobliży planowanej kopalni, gdyż w żadnym z nich zasięg oddziaływania robót strzałowych nie obejmowałby miejsc zamieszkania ludności. W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania przed organem I i II instancji, podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący przedstawiły zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, przeprowadzając zarazem dogłębną i prawidłową analizę prawną niniejszej sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniach, spełniających wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, również zarzuty o pominięciu uwag zgłoszonych przez strony w toku postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do argumentów W., M. i N.W. dotyczących zbyt bliskiej, ich zdaniem, lokalizacji planowanej kopalni, prawidłowo wyjaśnił w swojej decyzji, że wykraczają one poza zakres niniejszego postępowania. Kwestia wyznaczenia granic i powierzchni obszaru górniczego dla planowanego przedsięwzięcia stanowi bowiem przedmiot decyzji w sprawie udzielenia koncesji. Ponadto zarzuty Spółki dotyczące usytuowania drogi dojazdowej do kopalni, określenia poziomu wód gruntowych, odległości pomiędzy planowaną a istniejącą kopalnią, a także konieczności zaktualizowania Raportu oddziaływania na środowisko zgłoszone na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. słusznie uznano za wykraczające poza ramy prowadzonego postępowania. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ocena dopuszczalności realizacji inwestycji może być bowiem dokonywana jedynie w oparciu o prawne wymagania w zakresie ochrony środowiska, które na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione. W ocenie Sądu I instancji, na szczególną uwagę zasługuje fakt, że organ I instancji uzupełnił i doprecyzował przedmiotowy Raport. Ustosunkowując się do zarzutu o niepowiadomieniu stron oraz społeczeństwa o złożeniu Raportu o oddziaływaniu na środowisko z 2008 r. oraz braku możliwości zapoznania się aneksem do Raportu z 2007 r. i Raportem z 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że o sporządzeniu Raportu z 2007 r. oraz będącego jego integralną częścią aneksu informowało pierwsze postanowienie uzgodnieniowe Starosty Opatowskiego z dnia [...] września 2007 r. Oprócz tego w toku postępowania wielokrotnie zawiadamiano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast Raport z 2008 r., wydany w rezultacie decyzji organu II instancji z dnia [...] lutego 2008 r., nie jest odrębnym raportem, a jedynie uzupełnioną wersją poprzedniego z 2007 r., zaś o możliwości zapoznania się z nim organ poinformował Spółkę zawiadomieniem z dnia [...] marca 2008 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wbrew zarzutom, skarżąca Spółka zapoznała się z Raportem, o czym świadczy treść jej odwołania, w którym strona podniosła szereg szczegółowych zarzutów dotyczących jego ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47, art. 55, art. 56 ust. 1b ustawy – Prawo ochrony środowiska to jest sprzeczne z dyspozycją tychże przepisów ograniczenie zakresu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz art. 56 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zakresie w jakim uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom tego przepisu. Zarzuciła także naruszenie art. 46 ust. 4b ustawy poprzez wadliwe określenie terminu ważności decyzji oraz art. 56 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie zakresu jurysdykcji wynikającej z tego przepisu. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisu art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię to jest nieprawidłową weryfikację raportu środowiskowego. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez Autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Po drugie, Autor skargi kasacyjnej musi w jej uzasadnieniu wykazać jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Powyższe wymagania nie zostały spełnione w przedmiotowej skardze kasacyjnej także z innych przesłanek. Wynika to z tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego bez powołania jednak ich ustępów lub punktów, które miały zostać naruszone. Dotyczy to art. 47 p.o.ś., który zawiera trzy punkty, a w zakresie pkt 1 dodatkowo także ma pięć podpunktów, art. 56 ust. 1b tejże ustawy, który zawiera trzy punkty, art. 56 ust. 2 cyt. ustawy, który liczy sześć punktów, a w końcu art. 52 p.o.ś., który zawiera aż dziewięć ustępów, zaś ust. 1 zawiera szesnaście punktów. Z tych względów nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli błędnej ich wykładni dokonanej zdaniem strony skarżącej przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać za stronę skarżącą kasacyjnie interpretacji zakresu przedmiotowego sformułowanych zarzutów kasacyjnych, zgodnie z dyspozycją art. 176 cyt. ustawy p.p.s.a. Po trzecie, w przypadku jednoczesnego podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, gdyż służą ocenie prawidłowości kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co pozwoli dopiero następnie ocenić prawidłowość wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego. W tej sprawie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie stanu faktycznego było prawidłowe co zasadnie stwierdził Sąd I instancji. Należy podkreślić, że wymagana przez ustawodawcę procedura oddziaływania na środowisko została właściwie przeprowadzona, co dotyczy także ustaleń przedmiotowego Raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport, który chociaż nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. zawiera jednak wiadomości specjalistyczne, stąd kontrolowanie jego ustaleń faktycznych wymaga od strony skarżącej sporządzenia w tym zakresie określonego kontrraportu przez osobę posiadającą tego rodzaju wiedzę specjalistyczną. Natomiast w tej sprawie przedmiotowy Raport zawiera analizę oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia w postaci eksploatacji dolomitów ze złoża "Wszachów II" jak też planowanej przeróbki wydobytej kopaliny na kruszywo w zakładzie przeróbczym. Ponadto Raport zawiera również analizę czterech wariantów planowanej eksploatacji, dokonując wyboru wariantu najbardziej opłacalnego dla przedsiębiorcy w świetle art. 52 ust. 1 pkt 3. Jednocześnie jednak zawiera ocenę, że wpływ poszczególnych wariantów związanych z podjęciem eksploatacji jest jednakowo nieszkodliwy dla środowiska przyrodniczego, a także ludności zamieszkałej w pobliżu planowanej kopalni, ponieważ w żadnym z nich zasięg oddziaływania robót strzałowych nie obejmowałby miejsc zamieszkania ludności. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia w tym zakresie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 55 p.o.ś. jak i art. 52 ust. 1 pkt 2a ustawy p.o.ś. Dyspozycja unormowania z art. 55 stanowi bowiem, że dopiero jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji danego przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, to właściwy organ, za zgodą wnioskodawcy wskazuje w decyzji środowiskowej ten inny wariant lub odmówi wydania tej decyzji w przypadku braku zgody wnioskodawcy. Jednak w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie nie wystąpiła tego rodzaju sytuacja faktyczna i prawna. Ponadto wybrany wariant, co wynika z ustaleń Raportu w tym zakresie nie zawiera analizy dotyczącej ochrony zabytków, gdyż na tym obszarze brak jest tego rodzaju budowli, o których stanowi art. 52 ust. 1 pkt 2a i art. 52 ust. 1 pkt 5 tiret c/ i d/ cyt. ustawy p.o.ś. Po czwarte, także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 8 jak i art. 46 ust. 4b tejże ustawy są chybione. Uzasadnienie decyzji środowiskowej, zgodnie z dyspozycją art. 56 ust. 8 p.o.ś., zawiera bowiem wymagane przez ustawodawcę elementy, w tym dotyczące udziału społeczeństwa w zakresie sposobu i wykorzystania uwag i wniosków, jeżeli zostały oczywiście wniesione przez zainteresowane podmioty. Ponadto, należy przypomnieć, że powyższa procedura dotycząca uwag i wniosków jest skierowana do tych zainteresowanych podmiotów, które posiadają tylko interes faktyczny, ponieważ tak jak w przypadku strony skarżącej posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., kompleksową ochronę prawną w tym zakresie zapewniają jej odpowiednie przepisy k.p.a. jak i prawa materialnego. Po piąte, biorąc pod uwagę charakterystykę ogólną danego przedsięwzięcia w świetle ustaleń Raportu z którego wynika, że zasięg ponadnormatywnych zanieczyszczeń ograniczy się do terenu własności inwestora oraz lokalizację tego przedsięwzięcia w gminie Opatów, w środkowej części Polski, brak w Raporcie ustaleń dotyczących możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 52 ust.1 pkt 4 ustawy p.o.ś. Po szóste, uchybienie dotyczące osnowy decyzji środowiskowej odnośnie naruszenia art. 46 ust. 4b cyt. ustawy p.o.ś. w zakresie stwierdzenia przez właściwy organ ważności danej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez okres czterech lat, licząc od daty jej uprawomocnienia, podczas gdy powyższe unormowanie stanowi jedynie o ostateczności danej decyzji środowiskowej jest uchybieniem, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jest to bowiem tzw. klauzula dodatkowa aktu administracyjnego skierowana wyłącznie do wnioskodawcy (inwestora), a ponadto w doktrynie prawa administracyjnego stosuje się także pojęcie decyzji prawomocnej formalnie w odróżnieniu od decyzji prawomocnej materialnie. Dlatego też ewentualne naruszenie interesu prawnego mogłoby dotyczyć w tym zakresie w istocie tylko wnioskodawcy lecz co wynika z protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, inwestor uzyskał już stosowną decyzję koncesyjną, o której stanowi dyspozycja art. 46 ust. 4b cyt. ustawy p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.