I OSK 143/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska ( spr. ) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 824/09 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Szkoły Podoficerskiej Wojsk Lądowych w P. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 824/09, odrzucił skargę M. Z. na decyzję Komendanta Szkoły Podoficerskiej Wojsk Lądowych w Poznaniu z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie opinii służbowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 18 września 2009 r. M. Z. wniósł przedmiotową skargę, którą odrzucono z przyczyn procesowych bez badania zarzutów merytorycznych, bowiem mając na uwadze treść art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, iż dokonanie oceny decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową konkretnego żołnierza nie należy do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ww. ustawy poddanych kognicji sądu administracyjnego a ponadto taka decyzja nie posiada cech decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA, opiniowanie okresowe żołnierza jest oceną bezpośredniego przełożonego, w której jest analizowane wywiązywanie się przez żołnierza z poszczególnych obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym – art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), jednakże ocena ta nie wpływa na sytuację żołnierza a określa dalszy przebieg służby. Powyższe wskazuje, iż opiniowanie służbowe wiąże się ściśle z hierarchią i podporządkowaniem służbowym przez co stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu. Skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), od powyższego postanowienia wniósł M. Z. i zaskarżając je w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, w tym: art. 45 ust. 1 i art. 146–150 Konstytucji RP – poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, które zdaniem skarżącego narusza konstytucyjne reguły uniemożliwiając skarżącemu dochodzenie jego praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem z uwagi na treść art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto sprawy polityki państwa nie zastrzeżone do kompetencji innych organów państwowych i samorządu terytorialnego należą do Rady Ministrów, w skład której wchodzi Minister Obrony Narodowej, którego działalność zaliczana jest do działalności administracji publicznej, co wynika z treści art. 146–150 Konstytucji RP, zatem podlega ona kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 1 ustawy p.p.s.a. Postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są również uzasadnione. Stanowisko swoje skarżący opiera wprost na treści art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, iż od decyzji wydanych przez właściwe organy żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia i tak właśnie skarżący uczynił – wniósł odwołanie od opinii służbowej wydanej przez Kierownika Sekcji Szkoleniowej Szkoły Podoficerskiej Wojsk Lądowych w Poznaniu, która zdaniem skarżącego, została wydana w sposób naruszający przepisy ustawy o służbie zawodowej żołnierzy jak i przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych) do organu wyższego stopnia, tj. Komendanta Szkoły Podoficerskiej Wojsk Lądowych w Poznaniu. Wobec negatywnej oceny i ostateczności decyzji o opinii służbowej, wydanej na skutek odwołania, skarżącemu przysługiwała i nadal przysługuje skarga do sądu administracyjnego, z tego prawa skarżący chce skorzystać. Natomiast przedmiotowa skarga nie jest skargą, która na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest niedopuszczalna, bowiem nie dotyczy spraw określonych w pkt 1–4 tego przepisu. Z kolei zaskarżone postanowienie w ogóle nie odnosi się do przepisów i norm zawartych w art. 8 ust 1 i 2 ww. ustawy i nie analizuje decyzji organu przełożonego w kontekście art. 26 tej ustawy i w tym tkwi błąd, tj. naruszenie przepisów postępowania określonych w powoływanym art. 8 mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. bezpodstawne odrzucenie skargi, podczas, gdy skarga należy do właściwości WSA. Powołano się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt III CZP 106/07, gdzie Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne jest właściwe do załatwienia wszystkich spraw ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego uregulowanych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, iż od opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych statuuje zasadę, iż od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie można wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie skargę do sądu administracyjnego, z wyłączeniem decyzji w sprawach określonych w ust. 2 tego przepisu. Skarżący w tym przepisie upatruje swoje prawo do zakwestionowania opinii służbowej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w przedmiocie opinii służbowej nie zostaje wydana żadna decyzja, a tym bardziej decyzja administracyjna. W art. 6 ust. 2 pkt 2 zostało określone pojęcie decyzji, którą jest również rozkaz personalny, ale tym pojęciem nie została objęta opinia służbowa. Opinia służbowa nie jest decyzją, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej. Decyzja to rozstrzygnięcie określonej, indywidualnej kwestii przez właściwy organ. Natomiast opinia służbowa, jak to wynika wprost z art. 26 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej oraz przepisów obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanej opinii służbowej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 94, poz. 601), nie rozstrzyga żadnej sprawy, ale jest jedynie oceną przełożonego wywiązywania się żołnierza z poszczególnych obowiązków służbowych oraz oceną jego cech osobowych. Przy czym ocena ta nie opiera się na zobiektywizowanych przesłankach, ale na subiektywnym osądzie bezpośredniego przełożonego. Opinia taka nie ma więc żadnych cech decyzji. Zwłaszcza, że ta część opinii, w której zawarta jest indywidualna prognoza przebiegu zawodowej służby wojskowej danego żołnierza, a więc konkluzja opinii, nie podlega stosownie do art. 26 ust. 11 możliwości weryfikacji. Tak jak to już wskazano opinia służbowa nie jest wydana przez organ wojskowy, ale przez bezpośredniego przełożonego żołnierza, o czym stanowi ust. 8 art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy czym żaden przepis ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ani aktu wykonawczego nie przypisuje "bezpośredniemu przełożonemu" czy też "wyższemu przełożonemu" funkcji jakiegokolwiek organu. Opinia służbowa jest więc typowym aktem wewnętrznym skierowanym do podmiotów (żołnierza zawodowego i jego przełożonych) będących w określonej wojskowej strukturze organizacyjnej i wynikającym z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym. Nie podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego ani na podstawie art. 3 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ani tym bardziej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako decyzja administracyjna. Opinia służbowa nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej wydanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej opinia służbowa nie może nabrać powyższych cech decyzji administracyjnej poprzez fakt, iż Minister Obrony Narodowej wchodzący w skład Rady Ministrów prowadzi działalność administracji publicznej. Tak więc zarzut naruszenia art. 146–150 Konstytucji RP jest chybiony i wręcz niezasadny. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. w sprawie 428/97 (publ. OTK ZU 1998, nr 4, poz. 50), w którym to rozważano zakres dopuszczalnego konstytucyjnego prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach służby wojskowej. Trybunał zwrócił uwagę na istotę stosunku prawnego jakim jest stosunek służby łączący żołnierza zawodowego z organami. Podkreślił, że stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Przy czym Trybunał odróżnił sprawy podległości służbowej, należące do wewnętrznej administracji wojskowej od spraw ze stosunku służbowego, w którym żołnierz dochodzący swoich praw występuje jako podmiot praw i obowiązków jakie przysługują mu w ramach stosunku służbowego. Trybunał wypowiedział się jednoznacznie za możliwością ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań określonych w art. 26 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie, jak to podniesiono wyżej, opinia służbowa stanowi wewnętrzny akt z zakresu podległości służbowej i jako taki wyłączony jest spod kognicji sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.