IV SA/Wa 1551/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Środowiska decyzją z [...] lipca 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] marca 1961 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Rejonu Lasów Państwowych T. z [...] września 1958 r., którą przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni [...] ha, położoną w oddziale [...] w Nadleśnictwie S. (obecnie w oddziale [...] w Nadleśnictwie G.) stanowiącą ówcześnie własność M. i W.W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: C. R. (następca prawny byłych właścicieli opisanej parceli) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1958 r. W wyniku rozpoznania podania strony Minister Środowiska, powołując się art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) - zwanej dalej: ustawą, odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki do przejęcia działki wynikające z art. 9 ustawy. Zdaniem organu analiza akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania nieważnościowego potwierdziła wykonanie wymienionych w decyzji z [...] września 1958 r. zabiegów pielęgnacyjnych w drzewostanach - czyszczeń późnych w 1956 r., o czym zaświadcza zapis w planie urządzania lasu za okres 1949/50 - 1958/59. Zatem zabiegi pielęgnacyjne zostały dokonane przed dniem 5 kwietnia 1958 r, tj. przed wejściem w życie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Nadto odnaleziono dowody potwierdzające wykonanie na przedmiotowej nieruchomości przez Lasy Państwowe czynności władczych w dniu wydania decyzji z [...] marca 1961 r. Zapisy dokonane w dokumencie pn. Wnioski i wyniki cięć Nadleśnictwo S. na rok 1959 - 1962 oraz wykonanie za okres 1960/61 wskazują, iż w roku gospodarczym 1960/61 w drzewostanie położonym w oddziale [...] wykonano czyszczenie późne na powierzchni [...] ha. Powyższe świadczy, zdaniem organu, Sygn. akt IV SA/Wa 1551/09 iż przedmiotowa działka leśna pozostawała we władaniu Państwa także w dacie wydania decyzji z [...] marca 1961 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez C.R., Minister Środowiska decyzją z [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2009 r., powtarzając ustalenia faktyczne i prawne poczynione w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. C. R. w skardze podniósł, iż nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. Uważa, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi jego własność na podstawie aktu notarialnego z 11 września 2007 r., którym jego rodzice darowali mu tę nieruchomość. Z kolei M. i W. W. - wcześniej - "przepisali" tę działkę, aktem notarialnym z 24 października 1966 r. na matkę skarżącego J. R. Na wniosek Nadleśnictwa G. z 16 grudnia 1991 r. dokonano zmian w księdze wieczystej KW nr [...], odłączając działkę o pow. [...] ha (las) i w dniu 8 października 1992 r. tworząc nową księgę wieczystą KW nr [...]. O powyższym matka skarżącego została poinformowana już po fakcie. W związku z tym skarżący uważa, iż do dnia 8 października 1992 r. sporna nieruchomość stanowiła własność jego rodziny, a Nadleśnictwo było jedynie "włodarzem" na mocy art. 9 powołanej ustawy oraz decyzji z [...] września 1958 r. i z [...] marca 1961 r. Dodatkowo skarżący podniósł, iż za przejętą nieruchomość nie dostał ani gruntów zamiennych, ani ekwiwalentu czy odszkodowania. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod i Sygn. akt IV SA/Wa 1551/09 uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] lipca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2009 r. naruszają przepisy prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie powinno przekraczać granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a., a stanowiącej że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.), przedstawiony w sposób przekonywujący w myśl zasady ogólnej z art. 11 K.p.a. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyżej opisanych, wydanych w postępowaniu zwykłym, decyzji. Kontrola ta - w ocenie Sądu - wykazała, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Przesłanką stwierdzenia nieważności Sygn. akt IV SA/Wa 1551/09 szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Z tym, że Sąd, z racji niżej przedstawionych względów, ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w aspekcie prawidłowości uznania przez organ, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa uznał za przedwczesną. Decyzje z [...] września 1958 r. i [...] marca 1961 r. - weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym - wydane zostały na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepis ten stanowił, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, przejmuje się - bez odszkodowania - na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się nadal we władaniu Państwa. Minister stwierdził, iż analiza zgromadzonych w sprawie akt potwierdziła wykonanie wymienionych w decyzji z [...] września 1958 r. zabiegów pielęgnacyjnych w drzewostanach - czyszczeń późnych w 1956 r., o czym zaświadcza zapis w planie urządzania lasu za okres 1949/50 - 1958/59. Zatem zabiegi pielęgnacyjne zostały dokonane przed dniem 5 kwietnia 1958 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Nadto odnaleziono dowody potwierdzające wykonanie na przedmiotowej nieruchomości przez Lasy Państwowe czynności władczych w dniu wydania decyzji z [...] marca 1961 r. Zapisy dokonane w dokumencie pn. Wnioski i wyniki cięć Nadleśnictwo S. na rok 1959 - 1962 oraz wykonanie za okres 1960/61 wskazują, iż w roku gospodarczym 1960/61 w drzewostanie położonym w oddz. [...] wykonano czyszczenie późne na powierzchni [...] ha. Mając za podstawę powyższe ustalenia i rozważania organu podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem organu nadzoru było bezsporne wyjaśnienie, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał sprawy, czy przy wydaniu w/w decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 1551/09 organ miał podstawy do uznania, iż przedmiotowa nieruchomość leśna objęta była we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz czy Skarb Państwa pozostawał w tym władaniu w chwili orzekania o przejęciu. Przy tym organ winien wykazać, opierając się w tym względzie na konkretnych, istniejących w dniu wydawania decyzji o przejęciu dowodach, iż władanie daną nieruchomością było bezsporne nie tylko w dniu wejścia w życie ustawy, ale i pozostawano w tym władaniu w chwili wydawania decyzji o przejęciu, w przypadku sprawy już w dacie [...] września 1958r., nie zaś tylko w dacie [...] marca 1961r. - jak to organ próbował wykazać w zaskarżonej decyzji (dokumenty: wnioski i wyniki cięć na rok 1959-1962 i wykonanie za okres 1960/61). Należy bowiem zauważyć, iż przejęcie nastąpiło na mocy decyzji z [...] września 1958r., zaś decyzja z [...] marca 1961r. była jedynie decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczy, co by wskazywało, iż ówcześnie orzekający organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych, oceniał materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i ewentualne zmiany stanu faktycznego, jeżeli takowe zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowania odwoławczym. Wnioskować zatem należy, iż skoro podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji to musiał przyjąć, że władanie miało miejsce również w dniu przejęcia, czyli wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji oznacza to, że wykazanie przez organ obecnie kontrolujący decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym władania przez Nadleśnictwo S. sporną działką w dniu podjęcia decyzji odwoławczej ([...] marca 1961r.), z powołaniem się na dowody tylko z tego okresu, jest niewystarczające do uznania, że w dniu przejęcia Nadleśnictwo władało sporną działką, skoro przejęcie nastąpiło w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - [...] września 1958r. W ocenie Sądu wszystko to dowodzi, iż przyjęcie przez organ nadzoru, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. jest co najmniej przedwczesne. W szczególności opierając się na wykazanym przez organ materiale dowodowym nie można podzielić jego poglądu, iż stwierdzenie wykonania zabiegów pielęgnacyjnych w 1956 r., czyli na dwa lata przed wejściem w życie ustawy oraz czyszczenia późnego w latach 1960 - 1961, świadczy niewątpliwie o objęciu we władanie Państwa spornej nieruchomości do dnia wejścia w życie ustawy (5 kwietnia Sygn. akt IV SA/Wa 1551/09 1958r.), jak i znajdowania się jej we władaniu Państwa nadal w dniu przejęcia ([...] września 1958r.). Ponadto stwierdzić należy, że o ile przeprowadzono postępowanie dowodowe, acz według powyższego niewystarczające, dotyczące władania przedmiotową parcelą leśną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to argumentacja na temat władania tą nieruchomością przez Państwo w dniu [...] września 1958 r., tj. w dniu wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej parceli leśnej na własność Państwa w ogóle nie została poczyniona, bowiem za niewystarczającą w tym względzie należało uznać argumentację opartą na dowodach przemawiających za władaniem Państwa w dniu [...] marca 1961 r., czyli wydania decyzji przez organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, iż Minister - w toku postępowania administracyjnego -zwracał się do Archiwum Państwowego w T. o nadesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów dotyczących Rejonu Lasów Państwowych T. oraz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w T. i Nadleśnictwa S. w latach 1956 - 1964 (pisma z [...].12.2008r., [...].12.2008r., [...].11.2008r. i [...].10.2008r.). W odpowiedzi Archiwum Państwowe w T. pismem z 7 listopada 2008 r. wskazało, iż posiada w swoich zasobach akta Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w T. z lat 1945 - 1967, w tym "finansowe sprawozdania statystyczne z lat 1958 - 1967, z Wydziału Ochrony Lasu -wnioski ochrony lasu oraz wykonanie na rok gospodarczy 1956-1964, wnioski z żywicowania 1957-63, wnioski zagospodarowania łowieckiego i pozyskania zwierzyny z lat 1959-63, wnioski, wyniki, kontrola cięć Nadleśnictwa S. z lat 1948 - 1965r., wnioski i wykonanie remontów i konserwacji (budynków) oraz akta inwentaryzacji powszechnej nadleśnictwa S. z lat 60 - tych". Minister zwrócił się zatem - pismami z 28 listopada i 5 grudnia 2008 r. - o nadesłanie określonych kserokopii akt wymienionych w piśmie Archiwum z 7 listopada 2008 r. Z kolei, Archiwum Państwowe w T. pismem z 4 grudnia 2008 r. poinformowało organ, iż żądane przez Ministra dokumenty nie mogą zostać wypożyczone, ani też nie ma możliwości dokonania ich kserokopii z przyczyn technicznych. Jednocześnie zasugerowano, iż istnieje możliwość zapoznania się z nimi w siedzibie Archiwum. Pomimo powzięcia powyższej informacji z Archiwum organ orzekł na podstawie posiadanego materiału, co w konsekwencji naraziło go na zarzut niezebrania całego materiału dowodowego i niedokonania jego oceny, Zdaniem Sygn. akt IV SA/Wa 1551/09 Sądu zapoznanie się przez pracownika Ministerstwa z aktami niemożliwymi do skopiowania i przesłania do W., które posiada w swoim zasobie Archiwum Państwowe w T., umożliwiłoby wytypowanie dokumentów do sporządzenia ich odpisów, czy też sporządzenie notatki służbowej o ich treść. W efekcie takie postępowanie organu dopiero dałoby podstawy do stwierdzenia, że organ podjął wszelkie kroki celem zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, będącego podstawą do oceny czy przejęcie spornej parceli nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie miał na względzie wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W efekcie przeprowadzonego postępowania, opartego na pełnym materiale sprawy, dokona oceny czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejęcia przedmiotowej działki leśnej dokonane badaną w trybie nadzoru decyzją, a więc czy przedmiotowa nieruchomość leśna została objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie w/w ustawy i czy w dacie wejścia w życie ustawy ( 5 kwietnia 1958r.) w tym władaniu pozostawała oraz czy nadal pozostawała we władaniu Państwa w dniu wydania kontrolowanych decyzji tj. w dniu [...] września 1958 r. i [...] marca 1961 r. Swoje ustalenia organ odzwierciedli w przekonywującym uzasadnieniu decyzji, czyli sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.