VII SA/Wa 1643/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. F. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) - mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w Obr nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wojewódzki wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), co skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r. zezwolił M. i Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo(produkcja cukiernicza) - mieszkalnego na działce nr ew. [...] w Obr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Zgodnie zaś z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. ustalono warunki dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego, a nie zakładu produkcyjnego. Organ wskazał ponadto, że ustalenia te znajdują oparcie w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji, według którego nieruchomość [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne intensywne z nieuciążliwymi usługami centrootwórczymi. Terminy usługa i produkcja nie są terminami tożsamymi, dlatego należy uznać, że decyzja zezwalająca na budowę przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wskazuje Wojewoda. Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zawiązku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. .- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Główny Inspektor nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. C., decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2006 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. To rozstrzygnięcie zostało na skutek skargi J. R. uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 95/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. Nr [...], wprowadziła nowe, dodatkowe określenie przeznaczenia budynku, tj. produkcję cukierniczą, co stanowiło niejako legalizację prowadzonej w tym budynku produkcji cukierniczej i nie wynikało z ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...]. Sąd zwrócił także uwagę, że organ I instancji słusznie wskazał, że terminy usługa i produkcja nie są tożsame i dlatego organ II instancji powinien wyjaśnić, czy rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykracza poza dyspozycję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego (trzech segmentów) - nadbudowa pomieszczeń mieszkalnych i dobudowa klatek schodowych do zaplecza budynku oraz urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem, na działkach o nr ew. [...] w obr. ew. nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Wyżej wymieniona decyzja określała również, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się lokalizowanie nieuciążliwych obiektów usługowych. Natomiast decyzją z dnia [...].09.1999r., Nr [...], znak: [...]. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Państwu M. o Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo - usługowo (produkcja cukiernicza) - mieszkalnego na działce nr ew. [...] w Obr. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja zezwalająca na rozbudowę i modernizację budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], dotyczyła budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego i wskazywała w sentencji, że będzie on przeznaczony do produkcji wyrobów cukierniczych. Jak wskazał Sąd w przywołanym wyżej wyroku, terminy usługa i produkcja nie są tożsame i z tego względu, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na rozbudowę nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę w/w okoliczności stwierdzić należy, że Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, która wykraczała poza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i rozszerzyła pierwotne przeznaczenie obiektu budowlanego. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z w/w decyzją z dnia [...].07.1998 r., Nr [...], znak: [...], działka, na której usytuowana została sporna inwestycja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która dopuszczała lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych, a nie przewidywała obiektów związanych z produkcją. Stąd też należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...].09.11999r., Nr [...], znak:[...], w sposób rażący naruszyła art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm. - wg stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Organ odwoławczy stwierdził również, że biorąc pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z powołanymi wyżej przepisami prowadziłoby do zaakceptowania okoliczności zmierzających do obejścia przepisów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie jej wydania i z tego względu należało utrzymać decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności poprzez: 1. Obrazę przepisu art. 10 kpa. poprzez nie zawiadomienie stron postępowania o zakończeniu badania przez organ materiału zebranego w sprawie i uniemożliwieniu zapoznania się z nim a w rezultacie niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, ponadto organ nie ujawnił skarżącej listy osób, które jego zdaniem mają przymioty strony w niniejszym postępowaniu; 2. Obrazę przepisu art. 7 i 77 kpa czyli nie zebranie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nie ustalenia aktualnie istniejącego stanu faktycznego; 3. Obrazę przepisu art. 97 kpa poprzez niezawieszenie postępowania na czas niezbędny do wyjaśnienia następstwa prawnego po Panu J. R. Tym samym, zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył także przepis art. 6 i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. I Z. F. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo(produkcja cukiernicza) - mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. Sąd podziela stanowisko organów administracji co do konieczności stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1354/08/. W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] wprowadziła nowe dodatkowe określenie przeznaczenia budynku tj. produkcję cukierniczą, co stanowiło niejako legalizację prowadzonej w tym budynku produkcji cukierniczej i nie wynikało z ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...]. Zauważyć należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do decyzji z dnia [...] września 1999 r. tego rodzaju sytuacja występuje. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). Jak słusznie uznały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten w dacie wydania decyzji t. j. w dniu [...] września 1999 r. stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołany przepis jest jasny i nie wymaga interpretacji ani wykładni. Wynika z niego, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego (trzech segmentów) - nadbudowa pomieszczeń mieszkalnych i dobudowa klatek schodowych od zaplecza budynku oraz urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem na działkach oznaczonych nr ew. [...], [...], [...] w obr. ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Z decyzji tej, wynika również, że na terenach zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się do realizowania nieuciążliwych obiektów usługowych. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] zatwierdziła projekt rozbudowy i modernizacji budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) - mieszkalnego i zezwoliła M. i Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) na działce nr ew. [...] w obr. nr. ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] według projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji. Jak wynika z powyższego - pozwolenie, a budowę określa inny rodzaj przeznaczenia rozbudowanego budynku - produkcja cukiernicza, co wynika też wyraźnie z projektu budowlanego, który posługuje się również tym terminem. Tak więc decyzja o warunkach zabudowy ustaliła warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-mieszkalnego poprzez nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych i dobudowę klatek schodowych, a pozwolenie na budowę - określiło nadbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowego - produkcja cukiernicza. Są to zatem zupełnie inne decyzje. Inwestor który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponosi pełne ryzyko i konsekwencje prawne takiej decyzji. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzut naruszenia art. 10 kpa nie jest zasadny bowiem skarżąca wiedziała o toczącej się sprawie oraz o uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r., a zatem, że sprawa przez ten organ administracji będzie rozpoznawana ponownie. Również zarzut naruszenia art. 97 kpa jest bezzasadny gdyż organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany tym przepisem do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt zbycia sąsiedniej nieruchomości przez J.R. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1070 ze zm.).