II SA/Rz 587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska- Kobak Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.G., G.G., I.W. i M.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] orzekającą w: pkt I o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] w, położonej w obr. 207 R.-Ś. oznaczonej jako działka nr 467/1 o pow. 0,0121 ha na rzecz A. L., S. W., J. P., W. K., H. G., J. B., K. R., M. M., pkt II o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie łącznej 11628,22 zł. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) - określanej dalej w skrócie u.g.n. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o zwrot działki nr 467/1wszczęte zostało na wniosek wymienionych wyżej osób, a prowadził je Starosta [...], wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody [...], jako że wskazana nieruchomość stanowi własność gminy Miasta [...]. Organ ten ustalił, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1964 r. K. G. oraz M. K. – działające przez pełnomocnika J. K., sprzedały na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako pgr 61/1 i zabudowaną m.in. budynkiem mieszkalnym - pbud. 60 obj. Lwh 353 gm kat. R.-Ś. Nieruchomość ta niezbędna była Skarbowi Państwa pod budownictwo mieszkaniowe, którego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona zaświadczeniem Nr [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego P.W.R.N. w R. z dnia [...] marca 1960 r., nr [...]. Za zbycie nieruchomości właścicielki otrzymały odszkodowanie w kwocie 106.102,60 zł. Zgodnie z dokumentacją geodezyjno-prawną działka 467/1 odpowiada części dawnej pgr 61/1 i dawnej pbud. 60. Starosta [...] ustalił, że część działki 467/1 zabudowana jest murowanymi pawilonami handlowymi, a ponadto znajdują się na jej terenie chodniki, parking i trawnik. Działka położona jest w ścisłym centrum Miasta R. przy ulicy B. Mając na uwadze powyższy stan oraz zebrane w toku postępowania dokumenty organ uznał, że działka 467/1 stała się zbędna na cel wywłaszczenia, którym było budownictwo mieszkaniowe. Po ustaleniu, że następcami prawnymi K. G. i M. K. są A. L., S. W., J. P., W. K., H. G., J. B., K. R., M. M., Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekł o zwrocie na ich rzecz nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonej w obr. 207 R.-Ś. oznaczonej jako działka nr 467/1 o pow. 0,0121 ha obj. Kw. Nr [...] oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie łącznej 11628,22 zł, stosownie do posiadanych udziałów w zwracanej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyły A. G., G. G., M. J., I. W., reprezentowane przez radcę prawnego J. R., zarzucając naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Powołując się na treść art. 136 ust. 3 u.g.n. odwołujące podniosły, że zasadniczą przesłanką zwrotu nieruchomości jest prawidłowe ustalenie zbędności danej nieruchomości na cel określony w umowie zbycia. Takie stanowisko wywodzą z orzecznictwa - wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 r., I SA 2743/2000, Lex Polonica nr 381387, zgodnie z którym celu wywłaszczenia na inwestycje związane z budownictwem mieszkaniowym nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, szkół, ciągów komunikacyjnych i innych urządzeń. Przez pojęcie budownictwa mieszkalnego należy rozumieć także obiekty związane z takim budownictwem jak obiekty handlowe, czy usługowe. Zwrócono również uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, Lex Polonica nr 311474, zgodnie z którą nawet przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na cel zbliżony do celu określonego w akcie wywłaszczenia nie kwalifikuje danej nieruchomości jako zbędnej przy nabywaniu jej przez Skarb Państwa. Odwołujące podkresliły, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości odpowiada celowi określonemu w podstawie wywłaszczenia, gdyż jest to teren na którym znajdują się pawilony handlowe, chodniki, parking, trawnik. Nadmieniły, że cel wywłaszczenia w sprawie określony został w sposób bardzo szeroki i nieprecyzyjny, w związku z tym organ winien poddać analizie związek funkcjonalny pomiędzy celem na jaki dana nieruchomość została wykorzystana, a celem określonym w podstawie wywłaszczenia. Wojewoda [...] nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2009 r. opisaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał na treść art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stałą się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub analogicznie w akcie nabycia nieruchomości. Zbędność nieruchomości na cel określony w przepisach wywłaszczeniowych, zgodnie z art. 137 u.g.n. powstaje, gdy: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała sięostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 216 ustawy, na mocy którego przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] i stwierdził, że działka 467/1 obr. 207 R.-Ś., została zagospodarowana po upływie ustawowych terminów do jej zagospodarowania, a mieszczące się obecnie na niej pawilony handlowe mają charakter tymczasowy i po zakończeniu dzierżawy, dzierżawcy mają obowiązek zwrotu nieruchomości w stanie wolnym od zabudowań. Dzierżawa wygasa zaś po wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżące A. G., G. .G., M. J. i I. W., zastępowane przez radcę prawnego J. R. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciły naruszenie prawa materialnego - art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym, wyczerpane zostały ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszelkich okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia pełną ocenę jego prawidłowości, art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa. Skarżące zarzuciły, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego niezbędnych elementów uzasadnienia. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej uniemożliwia poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nadto skarżące podniosły, że fakt iż są najemcami nieruchomości nie oznacza, że ich status jako stron niniejszego postępowania jest drugorzędny, bowiem także do nich mają zastosowanie reguły wynikające z k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Orzeka ona o zwrocie nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa (obecnie stanowi własność Gminy Miasta [...]) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta [...]. Ograny orzekające w sprawie uznały, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem zaistniała przesłanka do jej zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela. Organ I instancji ustalił, że działka nr 467/1, odpowiadająca części dawnej pgr 61/1 i pbud. 60, w części zabudowana jest murowanymi pawilonami handlowymi, a ponadto znajdują się na jej terenie chodniki, parking i trawnik. Działka ta jest przedmiotem dzierżawy – I. W. właścicielki P.P.H.U. "[...]" - w części o pow. 110 m², M. J. prowadzącej działalność gospodarczą – Sklep "[...]" S. C. – w części o pow. 82 m² oraz G. G. i A. G., prowadzących Sklep "[...]" – w części o pow. 79 m². Na każdej z dzierżawionych części znajduje się pawilon handlowy, a umowy dzierżawy zostały zawarte na 10 lat, do [...].06.2012 r. Organ wskazał, że pawilony te mają charakter tymczasowy, bowiem z umów dzierżawy wynika, iż po ich zakończeniu dzierżawcy mają obowiązek zwrotu nieruchomości w stanie wolnym od zabudowań. Z ustaleń organu wynika także, że działka 467/1 jest dzierżawiona osobom fizycznym od lat 80-tych XX w., wówczas też powstały pawilony handlowe. Na podstawie poczynionych ustaleń prawidłowo zatem przyjęły organy orzekające w sprawie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe. Jego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona zaświadczeniem Nr [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego P.W.R.N w R. z dnia [...] marca 1960 r., [...], wymienionym w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1964 r., mocą którego przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa. Nie są przy tym zasadne argumenty skargi wskazujące, że obiekty handlowe należą do szeroko rozumianej infrastruktury związanej z budownictwem mieszkaniowym. Za części infrastruktury można je uznać, ale w sytuacji, gdy mamy do czynienia z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym i są one niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie i został wyrażony również w przytaczanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.1993 r., SA/Kr 2019/92. W rozpatrywanej sprawie celem wywłaszczenia nie była budowla osiedla mieszkaniowego, ale zabudowa mieszkaniowa w ścisłym centrum miasta R., gdzie zapewniony jest szeroki dostęp do placówek handlowych i usługowych. Z tych też względów nie ma nawet znaczenia, że zabudowa wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana długo po upływie ustawowych terminów wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. (7 i 10 lat) Istotnym i bezspornym jest bowiem fakt, że działka nr 467/1 nie została wykorzystana na budownictwo mieszkaniowe. Ta okoliczność przesądziła o zwrocie przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym K. G. i M. K., a motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, z wyjaśnieniem stanu faktycznego, ustaleniami organu, podaniem podstaw prawnych rozstrzygnięcia, ustosunkowaniem się do zarzutów odwołania (w przypadku zaskarżonej decyzji) oraz oceną sporządzonego operatu szacunkowego zwracanej nieruchomości i wyliczeniem zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu, podzielonego na poszczególnych spadkobierców poprzednich właścicielek stosownie do posiadanych przez nich udziałów w zwracanej nieruchomości. Za absolutnie bezzasadne należy wobec tego uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i zasad ogólnych k.p.a. – poprzez brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. nie znajdują również potwierdzenia zarzuty "gorszego’ traktowania przez organy najemców pawilonów handlowych. Osoby te brały udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron od samego początku i były informowane o wszystkich czynnościach organów. Należy natomiast zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.