I SA/Wa 1239/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. L., J. H., M. K., W. H., M. K., J. H., M. H., E. H., I. L., K. H., W. H., A. K., E. W., H. H. i A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta P., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość pomniejszoną o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2, będącej własnością A. H. i ustalił odszkodowanie od Fabryki [...] w P. Nieruchomość ta, zgodnie z decyzją Wojewody [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...], była niezbędna pod rozbudowę Fabryki [...] w P. Wnioskiem z dnia 25 września 1991 r. K. L., działając w imieniu własnym oraz reprezentując rodzeństwo, wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej byłą własność A. H. Następstwo prawne po A. H. zostało wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dn. [...] października 1989 r. sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...]. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] stwierdził, iż działka nr [...] o pow. [...] ha jest zbędna na cel jej wywłaszczenia. Stanowisko swoje oparł na rozstrzygnięciu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia[...] lutego 1984 r., nr [...] ustalających miejsce i warunki inwestycji obejmującej teren pod [...] przy ulicy [...], najpierw z lokalizacją czasową, a następnie stałą, jak również przekazanie jej w użytkowanie [...] Związkowi [...] w P. pod [...]. W dniu [...] marca 1992 r. sporządzony został protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej na działce nr [...]. Stwierdzono, że na tym terenie został urządzony [...], a grunt podzielony jest na działki i zabudowany altanami. Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość na rzecz spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości uwzględniające waloryzację odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Gmina Miasto P. Badając zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1983 r. nr [...] działka nr [...] o pow. [...] m2 została przekazana w nieodpłatne czasowe użytkowanie na okres do 1990 r. [...] Związkowi [...] w P. pod [...]. Następnie decyzją z [...] kwietnia 1985 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. przeznaczył ten teren pod [...]. Z wykazu synchronizacyjnego do decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...], sporządzonego [...] kwietnia 2006 r. przez uprawnionego geodetę (nr uprawnień [...]), wynika, że działce nr [...] o pow. [...] ha odpowiada działka nr [...] o tej samej powierzchni, stanowiąca w momencie wywłaszczenia grunty orne. Z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w P. w obrębie nr [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha wydzielona została z działki o numerze [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...] stwierdzone zostało nabycie przez Gminę P. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W dniu [...] stycznia 2006 r. przeprowadzono wizję lokalną na byłej działce [...] ustalając, że omawiana nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia oraz pomimo upływu [...] lat od daty wywłaszczenia nie [...]. Organ zatem uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, jej zagospodarowanie jest inne, niż zamierzone. Wprawdzie zrealizowano cel publiczny, to jednak nieruchomość była użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. O tym czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje bowiem cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Pomimo tego, Starosta P. uznał, że zwrot działki nr [...] (dawny nr [...]) jest niemożliwy, ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne – na nieruchomości został urządzony [...]. [...]Związku [...] wypisem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] z Rejestru [...] potwierdziła, że [...] w P. utworzony w [...] r. ma charakter stały, oznaczony jest nr [...] oraz że jest [...] w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ uznał, że w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulacją szczególną jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), która w art. 24 przewiduje zaspokajanie zasadnych roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez taki [...], tylko poprzez zapewnienie nieruchomości zamiennej lub wypłatę odszkodowania. Skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości. Prezydent Miasta P. w piśmie nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wypowiedział się o braku możliwości przekazania nieruchomości zamiennej na rzecz spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości. W tej sytuacji Starosta P. uznał, że zaspokojenie roszczenia wnioskodawców co do zwrotu nieruchomości jest możliwe poprzez wypłatę odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina Miasto P. wnosząc o jej uchylenie albo zmianę w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, wskazując Skarb Państwa jako właściwy. W odwołaniu Gmina podniosła także wydanie decyzji w części orzekającej o wypłacie odszkodowania pomniejszonego o kwotę zwaloryzowaną bez podstawy prawnej, błędną interpretację art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz pominięcie treści art. 36 ustawy z dnia 22 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych. Wojewoda [...] decyzją z [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ stwierdził, że przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2008 r. nie został sporządzony zgodnie z przepisem art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia stanu nieruchomości przyjęto bowiem stan na dzień [...] grudnia 2008 r. (str. 5 i 6 operatu), która to data nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu stanu nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. Organ uznał, że błędne ustalenie mogło mieć znaczący wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, co oznacza, że operat ten nie może być przyjęty jako dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się wskazującego, iż odszkodowanie powinno zostać wypłacone przez Skarb Państwa, a nie Gminę Miasto P., powołującego się na treść art. 36 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda uznał, że Starosta P. prawidłowo orzekł o wypłacie odszkodowania przez obecnego właściciela tej nieruchomości - Gminę P. Zdaniem organu odwoławczego, w opisywanym postępowaniu nie występuje sytuacja podnoszona przez skarżącego, tj. stwierdzenia wady decyzji z dnia [...] stycznia 1979 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej podstawę do ubiegania się wnioskodawców o roszczenie. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a wobec niej nie toczyło się postępowanie dotyczące prawidłowości jej wydania, nie jest więc decyzją obarczoną wadą, na którą wskazywał skarżący. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. K. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ponieważ decyzja poprzez zakwestionowanie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą wyliczenia odszkodowania, a zdaniem strony sporządzonego w sposób prawidłowy, narusza uprawnienie strony w postaci prawa do godnego i słusznego odszkodowania za utracona działkę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 130, co do warunku przyjęcia stanu nieruchomości przy ustaleniu odszkodowania na określony dzień - dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, w braku wyraźnego wskazania ustawowego nakazującego do odszkodowania o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stosowanie rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pominięcie przepisów ogólnych kodeksu cywilnego, co do wyliczenia odszkodowania. W ocenie skarżącej, błędne przyjęcie, że wskazanie na str. 5 operatu "stan nieruchomości" - [...] grudnia 2008 r. nie rzutuje w jakikolwiek sposób na wysokość wyliczonego przez rzeczoznawcę odszkodowania. Zdaniem skarżącej przy ustaleniu odszkodowania w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają raczej przepisy ogólne w tym art. 363 § 2 Kodeksu cywilnego, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko odpowiednio, w zakresie nie uregulowanym w Kodeksie, co dotyczy zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Nie ma więc podstaw do stosowania art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] wskazując na konieczność utrzymania w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2008 r. wobec niestwierdzenia formalnych braków mogących stanowić podstawę do jej zakwestionowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej wymienione. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowiącym podstawę prawną decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione. Zgodzić się należy także z organem, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, ze względu na przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). W myśl bowiem art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez [...] podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Przepis ten dalej stanowi, że skutki roszczeń, o których mowa w przepisie ust. 1 obciążają właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z powyższych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcie organu co do meritum ogranicza się do zwrotu nieruchomości albo odmowy zwrotu nieruchomości - w zależności od tego, czy zachodzą przesłanki wskazane w przepisach art. 137 tej ustawy. Rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie przybiera formę decyzji. W formie decyzji reguluje się także - w razie zwrotu nieruchomości - kwestie związane ze zwrotem odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz z rozliczeniami z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość została zajęta przez [...], a spełnione zostały przesłanki zwrotu, organ musi wziąć pod uwagę regulację szczególną wynikającą z art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, co oznacza w rezultacie, że nie może orzec o zwrocie nieruchomości. Z przepisu art. 24 cytowanej ustawy o [...] wynika, że w takiej sytuacji roszczenia podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Organy uznały w rozpoznawanej sprawie, że dla zaspokojenia roszczeń byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, właściwy jest tryb administracyjnoprawny. Przyznanie organowi administracyjnemu uprawnień do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji może wynikać z różnych sformułowań. Nie jest konieczne, aby przepis używał określenia "decyzja". Używane sformułowania muszą wskazywać jednoznacznie na władczy charakter uprawnienia organu, który na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. wydaje wówczas decyzję (chyba że przepisy tego Kodeksu stanowią inaczej). Zauważyć należy, że charakter tych określeń jest zasadniczo odmienny od tych w art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który w ogóle nie wspomina o uprawnieniu organu do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest również regulacji, która pozwalałby organowi, w razie uznania za zasadne roszczeń o zwrot nieruchomości, na orzekanie o wypłacie odszkodowania lub o przyznaniu nieruchomości zamiennej. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do rozpatrywania i rozstrzygania sprawy z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych analogicznie do sprawy ustalania rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość. Po pierwsze w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się wyraźna podstawa prawna do przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość albo w ramach odszkodowania – do przyznania nieruchomości zamiennej. Przepisy te przewidują także, wyraźną kompetencję starosty do działania w tych sprawach w formie decyzji. Natomiast w odniesieniu do regulacji art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych takiej podstawy prawnej do działania dla starosty nie ma. Nie może stanowić także takiej podstawy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, na wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Brak jest również podstawy prawnej do wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej, a także brak jest regulacji, która wskazywałaby, że decyzja o przyznaniu nieruchomości zamiennej stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Brak jest zatem tych przepisów, które pozwalałyby prowadzić organowi postępowanie administracyjne w razie zaistnienia sytuacji z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Powyższe oznacza, w ocenie sądu, że wypłata odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, przewidziane w art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, są czynnościami cywilnoprawnymi, uregulowanymi w Kodeksie cywilnym. Są one zatem sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., które rozpoznawane są przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przekazanie sprawy cywilnej do właściwości innych organów musi być wyraźne. W przepisach zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wyraźnego przekazania sprawy z art. 24 do właściwości starosty, czy innego organu administracji publicznej. Również żaden inny przepis nie przekazuje wymienionej sprawy do właściwości starosty. Jest zaś ona sprawą o ustalenie odszkodowania lub przeniesienie własności nieruchomości zamiennej na rzecz wywłaszczonego, tj. sprawą ze stosunku cywilnoprawnego, a zatem - sprawą cywilną. Jest pewne podobieństwo uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, określonych w art. 24 tej ustawy, do uprawnień przewidzianych w art. 151 i art. 231 k.c. Dlatego w sprawie tej droga przed sądem powszechnym jest dopuszczalna. W ocenie Sądu, ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie są wystarczającą podstawą do wyłączenia drogi sądowej w tym zakresie. W świetle powyższego uznać należy, że przepis przyznający organowi administracji publicznej tylko właściwość w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie jest wystarczającą podstawą do władczego rozstrzygania indywidualnych spraw wypłaty odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej na podstawie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Czym innym jest bowiem wyznaczenie organu właściwego do sprawy o zwrot nieruchomości i ustalenie przesłanek zwrotu nieruchomości, a czym innym realizacja roszczeń wywłaszczonego właściciela, których zaspokojenie obciąża właściciela nieruchomości. Nie jest zatem uzasadniony argument, że skoro sprawy o zwrot nieruchomości są rozstrzygane przez organy administracji, to w tym samym trybie należy rozstrzygać sprawy z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jego niesłuszność wynika stąd, że to wnioskowanie nie może być traktowane jako wyraźne wyłączenie drogi sądu powszechnego w sprawie cywilnej (art. 2 § 3 k.p.c.). Wynika stąd, że przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma takie znaczenie, że wskazuje podmiot - właściciela nieruchomości - którego obciążają skutki roszczeń o wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej oraz nakazuje podjęcie przez właściciela nieruchomości, na wniosek dawnego właściciela albo jego spadkobiercy, odpowiednich działań (materialnotechnicznych) o charakterze niewładczym. W szczególności polegają one na zaoferowaniu nieruchomości zamiennej dawnemu właścicielowi albo osiągnięciu porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania. Zauważyć należy jednakże, że przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzega, żeby o przesłance zbędności nieruchomości na cele, dla których doszło do jej wywłaszczenia, orzekał organ administracji państwowej, tj. starosta. Jego ostateczna decyzja stanowić będzie więc dla właściciela nieruchomości i dla sądu przesłankę prejudycyjną. Reasumując, zgłoszenie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która została zajęta pod [...] i zaistnienie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obliguje starostę do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Podstawą prawną odmowy zwrotu nieruchomości będzie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Decyzja taka, z której wyraźnie wynika że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione, stanowić może następnie podstawę do domagania się od właściciela nieruchomości odszkodowania albo nieruchomości zamiennej. W razie zaś braku porozumienia między właścicielem nieruchomości a byłym jej właścicielem sprawa może być skierowana na drogę procesu cywilnego. A zatem podstawa prawna istnieje jedynie do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a nie do orzeczenia w drodze decyzji o przyznaniu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Mając powyższe na uwadze, należało uchylić kasacyjną decyzję organu drugiej instancji, bowiem rozważania organu co do nieprawidłowego operatu szacunkowego nie mają w sprawie znaczenia. Wojewoda [...] rozpoznając ponownie odwołanie weźmie pod uwagę stanowisko Sądu co do braku podstawy prawnej do orzekania na podstawie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną, na której urządzony został [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.