II SA/Ol 934/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. L. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu na wniosek J. L. wznowionego postępowania, decyzją z dnia "[...]" Burmistrz odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej spółki A na działce nr "[...]" obręb A. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że skoro organ prowadzący postępowanie ogłosił w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania, zakończeniu postępowania oraz postanowieniach wydanych w toku postępowania oraz decyzji kończącej postępowanie to strona - wnioskodawca mogła w nim uczestniczyć. Zdaniem organu obwieszczenia zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego przesłane do sołtysa wsi z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń we wsi A oraz dodatkowo zamieszczone na stronie biuletynu informacji publicznej urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. L. Zakwestionowała ona ogłoszenie wskazanych przez organ I instancji czynności w formie obwieszczenia. Podniosła przy tym, że w sprawie została całkowicie pominięta kwestia dotycząca ochrony środowiska. Według odwołującej się przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. Zdaniem J. L. lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza jej interes prawny jako właściciela nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wspierając się stosownym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Kolegium wskazało, że inwestycja ma być lokalizowana na działce nr "[...]" obręb A, której odwołująca się nie jest właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym, stąd organ I instancji nie miał obowiązku informować jej o tym. Organ II instancji podniósł, że w aktach sprawy znajduje się obwieszczenie organu I instancji z dnia 14 lipca 2008r. o zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego i z dnia 5 sierpnia 2008r. o podjęciu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto do sołtysa wsi zostały skierowane pisma Burmistrza z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń we wsi. W tej sytuacji według Kolegium odwołująca się miała zapewnioną możliwość udziału w każdym stadium postępowania. Skargę na powyższą decyzję wywiodła J. L. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze podniesiono, iż organy nie ustaliły czy skarżąca jest osobą legitymowaną do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tak więc skoro organy nie zbadały posiadania przez skarżącą interesu prawnego, to wydane decyzje merytoryczne były co najmniej przedwczesne. Według strony skarżącej w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie nie sposób stwierdzić czy strony mogły zapoznać się z obwieszczeniami o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jego zakończeniu i podjęciu decyzji. Samo bowiem stwierdzenie, że pisma te zostały przesłane do sołtysa z prośbą o wywieszenie ich na tablicy ogłoszeń, nie oznacza, że takie obwieszczenie skutecznie nastąpiło. Organy powinny mieć tymczasem pewność co do prawidłowego dokonania stosownych obwieszczeń. Skarżąca podkreśliła ponadto, że w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego stronami tego postępowania są wszystkie podmioty biorące udział w postępowaniu pierwotnym a nie tylko wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem . Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję z dnia "[...]" Burmistrza o odmowie uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej spółki A na działce nr "[...]" obręb A. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (ust. 1). W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają więc zastosowanie dwie formy zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach wydawanych w trakcie postępowania i o decyzji kończącej postępowanie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są nimi zawiadomienie poprzez doręczenie pisma w trybie art. 39 k.p.a., to jest przez pocztę, przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby, lub organy za pokwitowaniem oraz zawiadomienie przez obwieszczenie a także w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, określony w art. 49 k.p.a. Pierwsza forma ma zastosowanie w odniesieniu do inwestora - wnioskodawcy, a także do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów. Potwierdzeniem doręczenia pisma stronie jest podpis adresata lub osoby upoważnionej do odbioru pism ze wskazaniem daty doręczenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują ponadto inne zastępcze formy doręczania oraz uznawania pism za doręczone (zob. art. 40, art. 43, art. 44, art. 47 i art. 48 k.p.a.). Z kolei podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie są inwestorami ani też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są zawiadamiane przez obwieszczenie. Podmiotami takimi mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenami będącymi przedmiotem postępowania (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 54). Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 8 października 1998 r. (II SA/Gd 1095/98, LEX nr 44159), stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Powyższe stanowisko można również odnieść do określenia statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trzeba mieć na uwadze, że zawiadomienia o podjętych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku postępowania administracyjnego oraz doręczenia pism procesowych pełnią istotną funkcję w procesie stosowania prawa. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji ( Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W postępowaniu wznowieniowym organy powinny zatem ustalić przede wszystkim czy podmiot powołujący się na przesłankę z art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa jest stroną postępowania pierwotnego. W przypadku pozytywnej odpowiedzi następnie kluczowym jest ustalenie czy strona faktycznie nie brała udziału bez własnej winy w toczącym się zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Przy czym przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, które są zrealizowane przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy nie określiły jednoznacznie czy skarżącej przysługiwał status strony w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie. Tymczasem w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe - zainicjowane na podstawie przesłanki dotyczącej nie brania udziału w postępowaniu przez stronę nie ze swojej winy – jest to niezbędne. Z rozstrzygnięć organów nie wynika, że ustaliły one, iż skarżąca posiada przymiot strony, a nie można takich faktów uznawać za dorozumiane. Warto przy tym wskazać, że stroną wznowionego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wzruszenia zapadłej decyzji. Dlatego też oceniając, czy dany podmiot posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ winien odnieść się nie tylko do sytuacji prawnej tego podmiotu w trakcie postępowania zwykłego lecz także do tego, czy decyzja mająca być przedmiotem oceny we wznowionym postępowaniu w jakikolwiek sposób kształtuje obecnie jego sytuację prawną. Niezbędnym będzie zatem w toku ponownego rozpatrzenia sprawy jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii. To zaś, w przypadku uznania skarżącej za stronę postępowania zwyczajnego, pozwoli organowi zbadać kwestię nie brania udziału przez skarżącą w toczącym się postępowaniu, nie ze swojej winy. Kluczowym będzie tu ustalenie czy J. L. była skutecznie informowana o poszczególnych etapach postępowania wraz z decyzją Burmistrza z dnia "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej spółki A na działce nr "[...]" obręb A. Jeszcze raz podkreślić należy, że w przypadku inwestycji celu publicznego skuteczne doręczenie, za wyjątkiem określonych podmiotów, polega na właściwym ogłoszeniu w formie obwieszczenia. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się obwieszczenia organu I instancji: z dnia 16 czerwca 2008r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z dnia 14 lipca 2008r. o zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego i z dnia 5 sierpnia 2008r. o podjęciu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, że do sołtysa wsi A zostały skierowane pisma celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń we wsi Kiersiny. W ocenie Sądu wobec powyższego nie można przyjąć, że we wsi A dokonano skutecznego ogłoszenia w formie obwieszczeń we wskazanej sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach sprawy znajdują się bowiem tylko potwierdzenia wysłania przez Burmistrza do sołtysa wsi A, stosownych obwieszczeń wraz z prośbą o ich wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Nie ustalono jednak w toku postępowania nadzwyczajnego czy faktycznie dokonano tej czynności. Organy przyjęły domniemanie w tej kwestii, nie podejmując żadnych czynności sprawdzających, które by potwierdziły fakt wywieszenia takich ogłoszeń. Rację należy zatem przyznać stronie skarżącej, która podniosła, ze organy przyjęły istnienie pewnych zdarzeń, nie mając wystarczającego oparcia w materiale dowodowym. Tymczasem zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero w oparciu o całokształt materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie jest zatem niezbędne. Pozwoli to bowiem na właściwą analizę w kontekście naruszenia wobec strony skarżącej art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa, czyli umożliwi zbadanie czy skarżąca w pierwotnym postępowaniu nie brała udziału rzeczywiście nie ze swojej winy. Dlatego też w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobligowany jest podjąć czynności sprawdzające (np. przesłuchanie świadków, sołtysa itp.), które rozstrzygną jednoznacznie czy stosowne obwieszczenia były prawidłowo wywieszone na tablicy ogłoszeń we wsi A. To z kolei pozwoli wyjaśnić czy strona skarżąca miała realną możliwość zapoznania się z obwieszczeniami, a co za tym idzie czy była w stanie brać udział w pierwotnym postępowaniu administracyjnym. Podnieść należy również, że organ II instancji w postępowaniu wznowieniowym nie dokonał prawidłowego doręczenia swojego rozstrzygnięcia, pomijając bezzasadnie strony postępowania zwyczajnego, z wyjątkiem skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest zatem doręczyć swoją decyzję wszystkim stronom. Na marginesie sprawy należy dodać, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane są mieć na uwadze art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.