II SA/Ol 944/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak -Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego zmienił na wniosek T. W. wydane mu zezwolenie nr "[...]" z dnia "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej "[...]". Wnioskiem z dnia "[...]" P. R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego z dnia "[...]" wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) bowiem organ nie dokonał, przed jej podjęciem, analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" w sprawie zmiany zezwolenia nr "[...]" z dnia "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej "[...]". W uzasadnieniu wskazało, że P. R. nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego zezwolenia wydanego innemu przewoźnikowi. Podniosło, iż nie legitymuje się on, w myśl art. 28 k.p.a., własnym interesem prawnym do złożenia wniosku, gdyż nie był podmiotem występującym o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. R. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 18 ust. 1 pkt 1f, art. 24 ust. 2, art. 22a ust. 1 pkt 2 oraz 22a ust. 3, 5, 6 ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnym uznaniu, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Zarzucił, że Kolegium nie zajęło stanowiska odnośnie uchybienia wskazanego we wniosku oraz nie wskazało przyczyn, z powodu których odmówiło wszczęcia postępowania z urzędu. Podniósł również, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wynikają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniosło, że przed ustaleniem czy decyzja zawiera wady kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności konieczne jest przeprowadzenie fazy wstępnej postępowania, które ma za zadanie ustalić, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem jest w ogóle dopuszczalne. Polega to na zbadaniu, czy w sprawie nie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa i podmiotowa, do której należy m.in. brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Argumentowało, iż zgodnie z normą art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto, interes prawny musi być zawsze jednostkowy, realny, konkretny i sprawdzalny. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Z przepisu tego powinno wynikać, że dana osoba (fizyczna, prawna lub inna jednostka organizacyjna) może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem, oczywiście dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Wskazało, że decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia nr "[...]" w żaden sposób nie wpływa ani na prawa, jak i obowiązki P. R. Na jej mocy nie nałożono na wymienionego nowych obowiązków, jak również nie przyznano mu żadnych uprawnień. Fakt, iż P. R. jest zainteresowany rozkładem jazdy swego konkurenta w branży przewoźników należy rozpatrywać jedynie w znaczeniu interesu faktycznego, który nie uzasadnia uznania go za stronę, bowiem nie jest to interes prawny. Zatem, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot nie będący stroną, to merytoryczna ocena takiego wniosku jest niedopuszczalna. Dlatego też Kolegium nie mogło ustosunkować się do argumentów dotyczących wadliwości decyzji. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżył P. R. żądając jej uchylenia. Decyzji Kolegium zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 28, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1f, art. 24 ust. 2, art. 22a ust. 1 pkt 2, art. 22a ust. 3, 5, 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 28 k.p.a poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy nie ma przymiotu strony, co spowodowało niedopuszczalność merytorycznej oceny złożonego przez niego wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". Stwierdził, iż skoro zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które nie żądały jego wszczęcia natomiast dysponują interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Podkreślił, że interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, dlatego też, ze względu na okoliczności, w których się znalazł, należy do kręgu osób, których dotyczą przepisy stanowiące podstawę decyzji z dnia "[...]" objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że jego interes prawny należy badać w kontekście przepisów ustawy o transporcie drogowym regulujących kwestie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Skoro bowiem na podstawie art. 22a ust. 3 tejże ustawy podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, to wydanie zezwolenia lub zmiana zezwolenia udzielonego innemu podmiotowi odnosi się również do jego interesu prawnego i ma wpływ na zakres przyznanych mu i wykonywanych przez niego uprawnień. Konkludował, iż skoro o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści to legitymuje się, w okolicznościach sprawy, przymiotem strony bowiem zakwestionowana decyzja z dnia "[...]" dotyczy także jego uprawnień i dlatego ma legitymację do żądania stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do tego, czy skarżącemu – P. R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany udzielonego T. W. zezwolenia nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej "[...]". Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednakże, co najważniejsze, podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji musi jednak posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Tylko zatem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W niniejszej sprawie skarżący - jak trafnie to przyjmuje zaskarżona decyzja - nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki. Wskazać należy, iż postępowanie o zmianę wydanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym wszczęte mogło być jedynie na wniosek jego posiadacza. Powyższe wynika wprost z wyraźnej dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stwierdza, iż zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zmienia się na wniosek jego posiadacza. Skarżący nie jest zatem stroną ani postępowania o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ani postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na wniosek strony, T. W. Zgodzić należy się z argumentacją Kolegium, iż powołane przez skarżącego przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają normy prawnej wskazującej na jego interes prawny. Przepis ustawy o transporcie drogowym stanowiący podstawę decyzji z dnia "[...]" dotyczy skarżącego, ale jedynie w sensie jego interesu faktycznego (obaj przewoźnicy są konkurentami w branży transportowej) nie zaś interesu prawnego. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż decyzja w sprawie zmiany zezwolenia nr "[...]" wydanego T. W. w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki P. R. Zarówno jednemu jak i drugiemu przewoźnikowi wydane zostały określone zezwolenia na wykonywanie przewozów, gdzie wskazano dokładnie warunki ich wykonywania, przebieg trasy, przystanki oraz godziny przyjazdów i odjazdów. Zezwolenie nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej "[...]" wydane zostało T. W. Z kolei decyzja z dnia "[...]" dotyczy wyłącznie zmiany tego zezwolenia, czyli zezwolenia udzielonego T. W., a nie zezwolenia wydanego P. R. W decyzji tej nie ma w ogóle mowy na temat praw i obowiązków skarżącego. Na jej mocy nie nałożono na skarżącego nowych obowiązków, jak również nie przyznano mu żadnych uprawnień. Jego prawa i obowiązki określone zostały bowiem w udzielonym jemu zezwoleniu. Dlatego też nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, iż decyzja w sprawie zmiany zezwolenia nr "[...]" wpływa na prawa i obowiązki skarżącego, czy też, że w niniejszej sprawie ma miejsce zderzenie praw i obowiązków T. W. z prawami i obowiązkami P. R. To, że skarżący jest zainteresowany rozkładem jazdy swojego konkurenta w branży przewoźników należy rozpatrywać jedynie w znaczeniu interesu faktycznego. Nie jest to natomiast interes prawny, a tylko taki uzasadniałby uznanie go za stronę postępowania. Powyższe prowadzi do konkluzji, że wniosek skarżącego nie mógł spowodować wszczęcia postępowania, zachodziła bowiem podmiotowa przeszkoda merytorycznego załatwienia wniosku. W świetle powyższego prawidłowo Kolegium uznało, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego z dnia "[...]" i odmówiło wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Miało to podstawę prawną w treści art.157 § 3 k.p.a., który stanowi, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeszcze raz trzeba zauważyć, że brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzja wydana w oparciu o ten przepis jest wynikiem oceny organu w zakresie legitymacji strony do wszczęcia postępowania. Z powyższych względów zarzut naruszenia zarówno art. 28 oraz przepisów ustawy o drogach publicznych nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących uchybień proceduralnych należy podkreślić, że takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia wskazanych przepisów prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący nie sprecyzował na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych w skardze norm prawa procesowego, a lektura administracyjnych akt sprawy, jak też analiza zaskarżonej decyzji bezsprzecznie wskazują, że Kolegium dokładnie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, zapewniło skarżącemu czynny udział w postępowaniu, podejmowało swoje rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące normy prawne, a uzasadniając orzeczenia logicznie motywowało przesłanki, którymi kierowało się przy rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 6