II SA/Bd 805/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę. II SA/Bd 805/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydanym na wniosek Starosty I. na podstawie art. 16 ust. 5 i art. 26b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), Wójt Gminy R. odmówił uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - pospółki ze złoża "O." o powierzchni 1,85 ha, położonego na części działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości O. W., gmina R., o co wnioskował Z. P., prowadzący działalność gospodarczą Kopalnia Kruszywa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też po zbadaniu zgodności planowanego zmierzenia z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] maja 2001 r., uznał że zmierzone przedsięwzięcie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową jest niezgodne z treścią studium i z tego względu uzgodnienie nie może być dokonane. Wskazał także, że tereny objęte wnioskiem położone są w strefie L - leśno-turystycznej dla której nie przewidziano lokalizacji kopalni kruszywa. Ustalenia studium przewidują na terenach funkcji leśno-turystycznej wyłącznie kontynuację produkcji roślinnej i zwierzęcej na terenach gruntów rolnych o wyższej przydatności rolniczej, podczas gdy grunty planowanej inwestycji stanowią grunty łąk, pastwisk i mają niską przydatność rolniczą. Ustalenia studium przewidują m.in. dopuszczalność lokalizacji spalarni śmieci, nie dopuszczają wydobywania kruszywa, co oznacza, że działania gminy świadomie wykluczyły z obszaru gminy rozwój takiej funkcji. Studium przewiduje jedynie "możliwość rozwoju usług produkcyjnych w obrębie istniejących siedlisk, przy czym uciążliwość ich winna być ograniczona do granic własnej działki". W przypadku zaś wydobywania kruszywa uciążliwość, zwłaszcza w zakresie transportu kruszywa ciężkim sprzętem transportowym, wykracza poza własną działkę. Także i z tego powodu występuje sprzeczność zmierzenia z ustaleniami studium. Wójt powołał się także na interes społeczny odwołując się do petycji mieszkańców wsi i okolic O. W., pisma Rady Sołeckiej, a także protestów mieszkańców podczas rozpraw administracyjnych oraz sprzeciwu Stowarzyszenia [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto organ oparł orzeczenie na art. 26b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w myśl którego odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ uznał, że skoro ustawa dopuszcza z tych przyczyn możliwość odmowy udzielenia koncesji, to tym bardziej możliwe jest niedokonanie uzgodnienia z wyżej wymienionych przyczyn. Dlatego organ dokonał analizy oddziaływania na środowisko inwestycji objętej wnioskiem, w tym na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko tej inwestycji sporządzonego przez Biuro Doradztwa i Usług Geologicznych "G." i doszedł do wniosku, że inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, co uzasadnia odmowę uzgodnienia koncesji. W zażaleniu – Z. P. zarzucił Wójtowi wadliwe przeprowadzenie postępowania, dowolność w ocenie dowodów, nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy a także wadliwe uzasadnienie decyzji, tj. naruszenie art. 7, art. 80 i art. 124 § 2 kpa w zw. art. 107 § 3-5 kpa. Domagał się uchylenia postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. wynika, że wnioskowana działalność jest dopuszczalna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] lutego 2009 r. [...] na podstawie art. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 kpa w zw. z art. 16 ust. 5 ww. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że orzekanie w niniejszej sprawie opierać się musi na przesłankach określonych w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do treści przepisu udzielenie koncesji na działalność polegającą m.in. na wydobywaniu kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego barku na podstawie stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium wskazało, że w odniesieniu do kopalin wydobywanych metodą odkrywkową planowa działalność powinna być zgodna z planem miejscowym, natomiast w odniesie do kopalin wydobywanych metodą podziemną, niesprzeczna z tym planem. W tym przypadku uzgodnienie powinno nastąpić nawet, jeśli miejscowy plan nie przewiduje wprost, że na danym obszarze działalność wydobywcza może być prowadzona. Brak sprzeczności ma miejsce w sytuacji gdy planowana działalność do się pogodzić z przeznaczeniem terenu. Kolegium uznało, ze organ I instancji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 5 ustawy z 4 lutego 1994 r. przepis oraz dokonał poprawnej i wyczerpującej analizy ustaleń studium w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji. Ustalenie barku zgodności planowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., jest w ocenie Kolegium uzasadnione treścią Studium i z tego względu odmowa uzgodnienia koncesji jest zgodna z prawem. Wskazano, że zarzut zgodności ze stadium planowanego przedsięwzięcia nie został uwzględniony. Kolegium uznało natomiast zarzut naruszenia art. 26b Prawa geologicznego i górniczego poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie tego przepisu za uzasadniony. Uchybienie to nie miało jednak wpływy na treść rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie Kolegium złożył Prokurator Rejonowy w I. zarzucając: naruszenie art. 105a ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia, pomimo uchybienia przez organ terminu o którym stanowi ten przepis, naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7-9 kpa w zw. z art. 80 kpa w związku z art. 124 § 2 kpa, polegające na braku należytego wyjaśnienia sprawy, a także naruszenie słusznego interesu strony oraz art. 138 § 2 kpa polegające na odmowie wzięcia pod uwagę przez organ I instancji i zaaprobowanie tego przez organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazań tutejszego Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. Prokurator wskazał, że termin 14 dni z art. 105a ww. ustawy, po upływie którego rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji, znajduje także zastosowanie po uchyleniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ze względu na niezachowanie tego terminu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem ww. przepisu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 kpa wskazał, że realizacja prawa do wydobywania kruszywa naturalnego z gruntów stanowiących własność zainteresowanego jest słusznym jego interesem, który winien podlegać ochronie. Nie można z treści art. 7 kpa wysnuć wniosku o nadrzędności jednego ze wskazanych w tym przepisie interesów nad drugim, gdyż są one równorzędne. Organ odmówił uzgodnienia koncesji pomimo funkcjonowania w sąsiedztwie innych żwirowni wbrew regule równego traktowania wszystkich obywateli, różnicując ich sytuację ze względu na odmienność stanu prawnego funkcjonującego w dacie powstania innych żwirowni oraz w dacie rozstrzygania w przedmiocie uzgodnienia koncesji dla skarżącego, co stanowi naruszenie chronionego Konstytucją prawa własności. Naruszenia art. 80 kpa skarżący upatruje w dowolnej ocenie dowodów, wskazując, że Wójt Gminy wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz dowodom, poczynił ustalenia niekorzystne dla zainteresowanego, co także ma uzasadniać naruszenie art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3-5 kpa. Naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 kpa polega na braku ustosunkowania się do wskazania w części motywacyjnej postanowienia Kolegium z dnia 27 października 2008 r., iż przepisy prawa nie sprzeciwiają się wydawaniu uzgodnienia warunkowego, zatem organ współdziałający ma możliwość, poprzez odpowiednie sformułowanie warunków realizacji koncesji, doprowadzić do zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, bądź w jego braku, ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wg organu chybiony jest zarzut naruszenia art. 105a ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. We wskazanym 14- dniowym terminie Wójt postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2007 r. odmówił uzgodnienia koncesji i brak podstaw, aby wskazany termin liczyć za każdym razem od nowa i to od momentu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Idąc tokiem rozumowania skarżącego uchylenie postanowienia SKO w B. i Wójta miałoby spowodować brak uzgodnienia, co zdaniem skarżącego, byłoby równoznaczne z wyrażeniem zgody per facta concludentia. Ponadto z brzmienia art. 105a ust. 1 ww. ustawy wynika, że termin zawity do wydania orzeczenia uzgadniającego rozpoczyna bieg tylko raz od daty doręczenia projektu rozstrzygnięcia organowi współdziałającemu. Z tego względu brak podstaw do wykładni rozszerzającej przepisu, która rozciągałaby powyższą zasadę na dalsze etapy postępowania oraz akceptowania odżywanie biegu tego terminu w momencie przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem, iż Wójt odmawiając uzgodnienia i podnosząc, iż eksploatacja złóż będzie uciążliwa dla mieszkańców sołectwa O. W., a także dla środowiska naturalnego, nie przedstawił żadnych dowodów. Organ wskazał także, że skarżący nie kwestionuje analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. oraz ustalenia, że brak jest zgodności planowanej inwestycji ze studium, co jest wystarczające do odmowy uzgodnienia koncesji, stosownie do treści art. 16 ust. 5 cyt. wyżej ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity – Dz. U. z 2005 r., Nr 228 z późn. zm.) Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że pismem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Starosta I. przesłał Wójtowi Gminy R. projekt decyzji - Koncesji Nr [...], celem jej uzgodnienia, prosząc o zajęcie stanowiska w formie postanowienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie wskazał, iż jeżeli w tym terminie organ nie zajmie stanowiska w sprawie, stosownie do art. 105a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze rozstrzygnięcie będzie podjęte na podstawie ustaleń organu koncesyjnego. We wskazanym powyżej 14 – dniowym terminie Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówił uzgodnienia koncesji Z. P. Tym samym w ocenie Sądu dochowany został 14-dniowy termin wskazany treścią przepisu art. 105a ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ustawy który określa zasady i warunki między innymi wydobywanymi kopalinami ze złóż. Przywoływany przepis art. 105a stanowi, że jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organ administracji geologicznej od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej z upływem tego terminu. Analiza przepisów ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje, iż w obowiązujących przepisach brak podstaw, aby wskazany termin liczyć za każdym razem od nowa i to od momentu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zauważyć bowiem należy, iż art. 105a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nakazuje liczyć wskazany termin -co szczególnie istotne- "od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia". Tak więc upływ terminu należy obliczać zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 57 § 1 oraz 4 i 5 kpa. Nierealnym jest również aby - choćby z uwagi na środki odwoławcze - uznać że w ww. terminie 14 dni wskazane rozstrzygnięcie było ostateczne. Analiza przepisów obowiązującego prawa wskazuje, że rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie powinno być oparte na przesłankach określonych treścią przepisu w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do treści tego przepisu udzielenie koncesji na działalność polegającą między innymi na wydobywaniu kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z akt sprawy dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zgodnie z ww. przepisem, podstawą analizy należało uczynić Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które również znajduje się w aktach, a którego istnienia i treści skarżący nie kwestionuje. Nie kwestionował go również występujący na rozprawie pełnomocnik inwestora. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczący kopaliny, która będzie wydobywana metodą odkrywkową (a to wynika z wniosku strony oraz z raportu znajdującego się również w aktach sprawy o oddziaływaniu eksploatacji na środowisko) należy ocenić planowaną działalność w świetle ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. znajdujący się w altach sprawy obszar gminy podzielono na 2 strefy o odmiennej polityce przestrzennej:1- strefa rolnicza, II - strefa rolniczo - leśna. Dla każdej ze stref założono zróżnicowaną politykę przestrzennego i kierunku rozwoju (str. 9 stadium – załącznik nr 1 do ww. uchwały). Dla każdej ze stref założono zróżnicowaną politykę przestrzenną i kierunki rozwoju (str. 9 studium - załącznik nr 1 do ww. uchwały). W granicach II strefy rolniczo - leśnej wydzielono obszary o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania, które oznaczono literami R2 i L nazywając je: R2 - rolniczo osadniczy i L - leśno - turystyczny (str. 10 studium). Tymczasem teren objęty wnioskiem położny jest w strefie L- leśno - turystycznej (rysunek studium — załącznik nr 2 do ww. uchwały). W zasadach i kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszarów wydzielonych w I i II strefie, określonych w omawianym Studium, w zakresie rolnictwa, ustalono na gruntach niższej przydatności, wprowadzenie przekształceń mających na celu rozwój różnych form działalności rolniczej produkcyjno - usługowej szczególnie na rzecz rolnictwa, w obrębie istniejących siedlisk bądź terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych. W zakresie ochrony środowiska ustalono obowiązek ograniczenia uciążliwości istniejących i nowo realizowanych obiektów do granic terenu działki, a także stosowanie środków technicznych skutecznie chroniących środowisko (str. 12 studium). Należy też zauważyć, że w szczegółowych ustaleniach dla wydzielonych obszarów funkcjonalnych (2. 2 str. 13) dla obszaru leśno - turystycznego L (str. 14-15 ) ustalono m. in.: na terenach gruntów rolnych o wyższej przydatności rolniczej prowadzenie zrównoważonej gospodarki rolnej przez kontynuację produkcji roślinnej, zwierzęcej, na pozostałych gruntach sukcesywne wprowadzenie rolnictwa ekologicznego jako wiodącego systemu produkcji rolnej, dopuszcza się rozwój usług produkcyjnych w obrębie istniejącej zabudowy siedliskowej, przy czym uciążliwość jej winna być ograniczona do granic własnej działki, (możliwość zalesienia gruntów o niskiej przydatności produkcyjnej wskazanych na rysunku studium (zał. Nr 12), dalszy rozwój (...) agroturystyki na bazie istniejących siedlisk z możliwością ich przekształceń zgodnych z nową funkcją. W świetle powyższego planowana przez wnioskodawcę działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego, nie jest zgodna więc w sposób oczywisty ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. To zaś uniemożliwia pozytywne uzgodnienie koncesji. Analiza przedmiotowego Studium prowadzi do wniosku, że w przywołanych powyżej szczegółowych ustaleniach studium dopuszczono np. możliwość lokalizacji spalarni odpadów. Brak natomiast zapisu o możliwości lokalizacji kopalni kruszywa. Winno zaś być oczywiste, że Wójt Gminy R., jako organ wykonawczy, nie może samodzielnie decydować o jakichkolwiek zmianach w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani podejmować działań, czy uzgodnień niezgodnych z przedmiotowym Studium. W świetle przedstawionego stanu prawnego i treści obowiązującego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętej uchwałą z [...] maja 2000 r. wszelkie dalsze wywody skargi są oczywiście chybione i zupełnie pozbawione znaczenia prawnego. To samo dotyczy także argumentacji pełnomocnika inwestora przedstawionej na rozprawie sądowej. W tym stanie rzeczy nie dopatrując się naruszenia prawa, a co za tym idzie wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalono.