III SA/Kr 946/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 3 pkt. 15 i pkt. 21, art. 16 ust. 2 pkt. 2, art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2009 r. do dnia 31 maja 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca wnioskiem z dnia 28 maja 2009 r. zwróciła się o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W przypadku gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Kontynuacja zasiłku pielęgnacyjnego następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Decyzję organu I instancji zakwestionowała H. W. i wniosła na nią odwołanie. Podniosła w nim, że wniosek do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności złożyła w dniu 17 marca 2009 r. i otrzymała orzeczenie o niepełnosprawności z datą ważności do dnia 31 maja 2011 r. Wskazała, że nikt nie poinformował jej, iż musi zgłosić się do Ośrodka Pomocy Społecznej w celu otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w dniu 28 maja 2009 r. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 maja 2009 r., nr [...] stwierdzające, że H. W. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 maja 2011 r. Odnośnie przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2009 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznane ono zastało w sposób prawidłowy, gdyż skarżąca złożyła wniosek o jego przyznanie w dniu 28 maja 2009 r., a więc świadczenie zostało przyznane zgodnie z treścią art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na tą decyzję do sądu administracyjnego złożyła H. W. Wskazała w niej, że 4 lutego 2009 r., miała operację i wyszła ze szpitala 4 marca 2009 r., zaś "papiery do Powiatowego Centrum Orzekającego o niepełnosprawnych" złożyła 17 marca 2009 r. Zdaniem skarżącej powinien jej zostać przyznany zasiłek także za miesiące marzec i kwiecień. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 lipca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2009 r. , którą organ I instancji – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 28 maja 2009 r. - przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 maja 2009 r. do 31 maja 2011 r. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca jako osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 21 lutego 2008 r., znak: [...], Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny od 1 kwietnia 2008 r. do 28 lutego 2009 r. W dniu 17 marca 2009 r. złożyła wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, po rozpatrzeniu tego wniosku wydał w dniu 4 maja 2009 r. orzeczenie zaliczające skarżącą do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 31 maja 2011 r. Wniosek skarżącej z dnia 28 maja 2009 r. o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego stanowił zatem wniosek o kontynuację wypłaty tego świadczenia. Tak też traktowany był przez organy, kwestią sporną pomiędzy stronami była w tym przypadku okoliczność daty początkowej okresu, na który został skarżącej przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Zasadność przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2009 r. do dnia 31 maja 2011 r. nie była przez nią kwestionowana. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zwróciła uwagę na kwestię związaną z brakiem jej pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a w skardze do sądu administracyjnego domagała się ustalenia jej świadczenia za miesiące marzec i kwiecień 2009 r. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2009 r. do 31 maja 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. W myśl ust. 3 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zgodnie z ust. 4 art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Bezsprzecznie, w świetle treści art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym. Stosownie do treści art. 24 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w artykułach 9, 14-16 i 15b ustawy; prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2 art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych); w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3 art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organy orzekające w niniejszej sprawie pominęły jednakże ciążące na nich obowiązki informacyjne. Art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakłada na nie bowiem obowiązek poinformowania osób ubiegających się o świadczenia rodzinne o terminie składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 ustawy, w tym wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 26 ust. 6 stanowi rozwinięcie ogólnej zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Nie chodzi tu tylko o obowiązek poinformowania o prawach i obowiązkach aktualnego postępowania ale i potencjalnego postępowania administracyjnego. Ta zasada ma szczególne znaczenie na gruncie szeroko pojętej pomocy społecznej. Burmistrz Miasta i Gminy, realizujący na rzecz skarżącej świadczenie rodzinne naruszył, zdaniem Sądu, zarówno art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i art. 9 k.p.a. Z urzędu posiadał on wiedzę o upływie w dniu 28 lutego 2009 r. okresu na jaki został skarżącej przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Na organie I instancji ciążył zatem obowiązek poinformowania jej ze stosownym wyprzedzeniem o konieczności złożenia wniosku o kontynuację wypłaty tego świadczenia. Tego rodzaju pouczenie winien także zamieścić w wydanej w dniu [...] 2008 r. decyzji. Sąd uznał wobec tego, że nie złożenie przez skarżącą wniosku o kontynuację świadczenia wraz z zaświadczeniem potwierdzającym złożenie przez nią wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności w marcu 2009 r. nie powinno pociągać dla niej negatywnych skutków. Organy administracji nie mogą przerzucać na strony konsekwencji swoich zaniedbań zwłaszcza w sytuacji, gdy do Państwa zwraca się osoba wymagająca zapewnienia jej opieki i pomocy. Art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na władze publiczne obowiązek udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r.; sygn. akt P 28/07 (OTK - A 2007/9/106) uznał za niezgodny z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu orzekania do spraw niepełnosprawności, prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że przepisu art. art. 24 ust. 2 ustawy nie można wykładać w oderwaniu od regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej nie tylko w ustawie o świadczeniach rodzinnych ale i w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że od momentu wskazanego w orzeczeniu ustalającym istnienie niepełnosprawności osoba zainteresowana ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny. Zasiłek ten spełnia wówczas swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Trybunał uznał, że rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy stanowi zaprzeczenie treści art. 69 Konstytucji RP. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie zastosowaniu miał art. 24 ust. 3a ustawy i mimo, że norma prawna w nim wyrażona odnosi się do szczególnych sytuacji – kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności, tj. gdy wynik kolejnego badania potwierdza bądź nie potwierdza stanu niepełnosprawności - to w przypadku podtrzymania stanu niepełnosprawności ujawnia się potrzeba uznania ciągłości prawa do świadczeń, które z niepełnosprawnością są związane. Niewątpliwie skarżąca składając wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności działała w celu zachowania ciągłości świadczeń związanych ze swoją niepełnosprawnością. Złożyła wniosek 17 marca 2009 r. o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu uzyskanie przez nią orzeczenia o niepełnosprawności w dniu 4 maja 2009 r., potwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności skarżącej, uzasadnia uwzględnienie również i w tej sytuacji wywodów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny. Przyjąć zatem należało, że skarżąca zachowała prawo do kontynuacji świadczenia związanego z jej niepełnosprawnością, rozumianego jako ciągłość tego świadczenia. Przyjęcie innego rozwiązania podważałoby istotę rozwiązania przyjętego w art. 69 i 2 Konstytucji RP. W pełni podzielić więc należy stanowisko WSA w Gdańsku, zaprezentowane w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 839/08, jak również stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że przy wykładni przepisów nie można dawać prymatu wykładni literalnej norm prawnych, lecz należy badać przede wszystkim cel jakiemu dane świadczenie służy. Cel zasiłku pielęgnacyjnego będzie osiągnięty, gdy będzie się on pokrywał z okresem, na jaki skarżąca została zaliczona do osób niepełnosprawnych. Mając zatem wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2009 r. do dnia 31 maja 2011 r., tj. na okres – następujący bezpośrednio po dacie końcowej, na który został uprzednio przyznany zasiłek pielęgnacyjny - do daty ważności orzeczenia o niepełnosprawności z 4 maja 2009 r., mając na uwadze wyżej zawarte wskazania oraz dokonaną ocenę prawną.