II SAB/Ol 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku inżynieria chemiczna i procesowa I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpatrzenia odwołania P. B. z dnia "[...]" od decyzji Dziekania Wydziału Nauki o Żywności z dnia "[...]", nr "[...]" w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Dziekan Wydziału "[...]" decyzją z dnia 31 marca 2009 r., skreślił P.B. z listy studentów pierwszego roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia "[...]" w roku akademickim 2008/2009. Decyzja została doręczona stronie dnia 16 kwietnia 2009 r. P.B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Dziekana Wydziału, za pośrednictwem tego organu, do Rektora Uniwersytetu "[...]". Dziekan, po stwierdzeniu, że odwołanie z dnia 19 czerwca 2009 r. nie zostało podpisane przez stronę, pismem z dnia 30 czerwca 2009 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej K.p.a.), wezwał P.B. do uzupełnienia wskazanego braku formalnego w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W zakreślonym terminie, który minął w dniu 10 lipca 2009 r., strona nie uzupełniała braku formalnego. W dniu 12 sierpnia 2009 r. do Rektora wpłynęło pismo P.B. zatytułowane "wezwanie do załatwienia spraw", w którym zarzucił on temu organowi m.in. brak odpowiedzi na odwołanie od decyzji Dziekana z dnia 31 marca 2009 r. Rektor zakwalifikował powyższe pismo strony jako zażalenie na swoją bezczynność i postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r. stwierdził, iż jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, iż strona nie uzupełniła braków formalnych odwołania, wobec czego decyzja Dziekana stała się prawomocna. P.B. w dniu 11 września 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rektora w załatwianiu sprawy z odwołania skarżącego od decyzji Dziekana Wydziału z dnia 31 marca 2009 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Skarżący wniósł o zobowiązanie Rektora do podjęcia, rozpoznania i załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania pochodziło od niewłaściwego organu, wobec czego nie został wezwany skutecznie do uzupełnienia braków, a ocena jego odwołania nadal nie została dokonana przez właściwy organ. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdził, iż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje organu uprawnionego do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Skoro pismo strony zostało złożone do organu pierwszej instancji, to ten organ musiał mieć pewność, jak je zakwalifikować, aby podjąć decyzję co do dalszego postępowania. Zdaniem organu, złożone przez stronę niepodpisane pismo, nie stanowiło odwołania w rozumieniu przepisów K.p.a. i nie mogło być przekazane organowi drugiej instancji. Rektor nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że tylko organ odwoławczy posiada uprawnienia do badania odwołania pod względem formalnym. Wskazał, że organ ten bada wstępnie dopuszczalność odwołania tylko wówczas, gdy pismo spełnia warunki do zakwalifikowania go jako odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 133 K.p.a. organ pierwszej instancji przesyła organowi wyższej instancji odwołanie wraz z aktami. Natomiast złożone przez stronę pismo nie było odwołaniem, gdyż zawierało braki formalne uniemożliwiające nadanie mu dalszego biegu. Odwołanie jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., zatem powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3. Organ powołał się ponadto na wyroki sądów administracyjnych, w których wywiedziono, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Zauważył również, że przyjęcie, iż to organ odwoławczy powinien wzywać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma, skutkowałoby pozbawieniem organu pierwszej instancji możliwości dokonania samokontroli w trybie art. 132 K.p.a., a żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyłączenia stosowania art. 132 k.p.a. Rektor stwierdził, że skoro o złożonym przez stronę piśmie dowiedział się dopiero w chwili złożenia skargi na bezczynność, to nie można zarzucić temu organowi zwłoki lub zaniechania szczególnie, że wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia braków formalnych było skuteczne i strona powinna była się do niego zastosować. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. skarżący oświadczył, że na wezwanie Rektora w zakreślonym w wezwaniu terminie podpisał odwołanie. Skarżący okazał wezwanie Rektora Uniwersytetu z dnia 21 września 2009 r., które otrzymał w dniu 23 września 2009 r. oraz postanowienie tego organu z dnia 26 października 2009 r. o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 23 listopada 2009 r. (doręczone skarżącemu dnia 27 listopada 2009 r.). Ponadto poinformował, że złożył do tut. Sądu wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu, w którym podał m.in., że pismo usuwające braki odwołania nadał w dniu 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a art. 3 § 2 tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny, na mocy art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno zaś nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy powstałych z przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 K.p.a.). Jeżeli sprawy nie można załatwić w powyższych terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a także podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym podkreślić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt I SAB 287/03, LEX nr 156902 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 84). Nadto, należy zaznaczyć, że przyczynienie się przez organ pierwszej instancji do uchybienia terminu do przesłania odwołania nie może stanowić dla organu odwoławczego przesłanki ekskulpującej go od zarzutu dopuszczenia się zwłoki w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1991 r., sygn. akt IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62). W razie więc bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 35 § 1-3 K.p.a. lub wyznaczonego przez organ administracji w trybie art. 36 K.p.a., należy uznać, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Rektor Uniwersytetu, będący organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P.B. od decyzji Dziekana Wydziału w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów, dopuścił się bezczynności w załatwieniu tej sprawy. Skarżący podał na rozprawie, że na wezwanie organu odwoławczego w dniu 23 września 2009 r., podpisał odwołanie. Po tej dacie, Rektor Uniwersytetu wydał tylko w dniu 26 października 2009 r. postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 23 listopada 2009 r. W ocenie Sądu, skoro skarżący uzupełnił brak formalny wniesionego odwołania, to najpóźniej od tego dnia, tj. 23 września 2009 r., Rektor Uniwersytetu zobowiązany był rozpatrzeć je i w ciągu ustawowego miesięcznego terminu załatwić sprawę wydając decyzję lub postanowienie. Na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd Rektor nie wydał jednak takiego rozstrzygnięcia, pomimo upływu także dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, wyznaczonego przez organ odwoławczy. Skoro zatem sprawa nie została rozstrzygnięta co do istoty przez Rektora Uniwersytetu, to należało zobowiązać ten organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 19 czerwca 2009 r. w zakreślonym terminie. Rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji publicznej Sąd nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia, które ma wydać organ administracji, lecz zobowiązuje jedynie do jego wydania. Na marginesie należy zauważyć, że organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów uprzednio przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, lecz ocenia materiał dowodowy, dotyczący stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 102/00). Organ odwoławczy nie przeprowadza więc postępowania wyjaśniającego w całości, wobec powyższego zobligowany jest do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i tylko wyjątkowe okoliczności mogą uzasadniać konieczność zastosowania art. 36 K.p.a. i wyznaczenia przez ten organ nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywatel, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r. sygn. akt SAB/Gd 21/85 - niepublikowany). Odnosząc się natomiast do kwestii organu administracji właściwego do skutecznego wezwania strony wnoszącej odwołanie do usunięcia braku formalnego poprzez podpisanie odwołania, należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko organu, iż w sytuacji braku reakcji na pismo organu pierwszej instancji wzywające stronę do podpisania odwołania, z jednoczesnym zagrożeniem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), organ pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Przyznać należy, że wprawdzie czynność organu pierwszej instancji polegająca na wezwaniu strony do podpisania odwołania była dopuszczalna, gdyż tylko odwołanie spełniające wymogi formalne mogłoby ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach autokontroli przewidzianej w art. 132 K.p.a. Jednakże pozostawienie odwołania bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie było skuteczne wobec jednoznacznego brzmienia art. 131, art. 132 i art. 133 K.p.a. Przepisy te przewidują dopuszczalne czynności organu pierwszej instancji podjęte na skutek wniesienia odwołania. Należą do nich: zawiadomienie pozostałych stron o wniesionym odwołaniu (art. 131 K.p.a.), autokontrola organu (art. 132 K.p.a.) oraz w przypadku nieskorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych - przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym organ pierwszej instancji otrzymał odwołanie (art. 133 K.p.a.). Przytoczone przepisy nie pozostawiają żadnej wątpliwości, że zarówno badanie dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia, jak i warunków formalnych jego sporządzenia, należy wyłącznie do organu odwoławczego, który stosownie do wyniku podjętej w tym zakresie kontroli uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 K.p.a.) oraz pozostawienia odwołania bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych (art. 64 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Na marginesie wskazać należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.