IV SA/Wa 1770/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego T. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1770/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. Minister Gospodarki zawiesił postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności: - orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...]grudnia 1949r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą "K."; - orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia [...] czerwca 1952r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą "K."; z wyłączeniem nieruchomości gruntowej K. [...] lwh [...] parc. Nr [...] o pow. [...] m2 oraz lwh [...] parc. Nr [...] o pow. [...] m2 . Na podstawie art. 100§1 k.p.a. Minister zobowiązał G. G., T. K. i K. S. do przeprowadzenia przed właściwymi sądami powszechnymi postępowań o uznanie Z. F., S. F., A. A., A. S. i N. M. za zmarłych i następnie w ich efekcie do złożenia wniosków do właściwych sądów powszechnych o przeprowadzenie postępowań spadkowych po wyżej wymienionych osobach w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu Minister Gospodarki wywodził, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym nacjonalizację przedsiębiorstwa, nieruchomość na której było ono usadowione stanowiła własność: W. K., W. Z., małoletniej M.Z., Z. F., S. F., A. A., A.S. i N. M. oraz W. S.A. [...]. Organ podał, że przed Ministrem Przemysłu i Handlu toczyło się odrębne postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]lutego 1993r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia [...]czerwca 1952r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą "K.", w części dotyczącej nieruchomości gruntowej K. [...] lwh [...] kat. [...]ogród i lwh [...] kat. [...] ze znajdującej się na niej budynkiem mieszkalnym. Minister wywodził, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami tego postępowania są zatem współwłaściciele znacjonalizowanej nieruchomości lub ich następcy prawni. Obowiązkiem zaś organu zgodnie z art. 61§4 k.p.a. jest zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich jego stron. Mając na uwadze fakt, że organowi nie przedłożono dokumentacji umożliwiającej ustalenie pełnego kręgu stron niemożliwe jest kontynuowanie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta na mocy art. 97§1 pkt 4 k.p.a zdaniem organu obligowała go do zawieszenia postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik wszystkich wnioskodawców adwokat R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki wskazał, iż niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 61§1 k.p.a poprzez prowadzenie sprawy w zakresie szerszym niż wyznaczony granicami wnoszącego o wszczęcie postępowania administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. nie jest możliwe rozpoznanie sprawy jedynie w określonym obecnie przez skarżących zakresie. Istotną okolicznością zdaniem organu jest to, że zaskarżona decyzja obejmowała nie tylko mienie stanowiące własność W. K. lecz także stanowiła podstawę nacjonalizacji własności innych podmiotów, zatem mają oni względnie ich następcy prawni, prawo i obowiązek występowania w sprawie w charakterze stron. Okoliczność ta w ocenie organu wynika nie tylko z załącznika nr 5 do protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą "K., sporządzonego w dniu [...] czerwca 1950r. wymieniającego między innymi nieruchomości stanowiące własność osób trzecich, jak również z samej treści protokołu zdawczo – odbiorczego. Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, iż wymienione w postanowieniu nieruchomości, które nie należały do W. K. nie mają nic wspólnego ze sprawą nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa, nieruchomości te nie są bowiem wymienione w protokole ani załączniku do niego , a zatem ich właściciele nie są stroną tego postępowania. Zdaniem organu jak wynika z ogólnej zasady prawnej niedopuszczalne jest takie redagowanie osnowy decyzji, która dla wyjaśnienia jej treści odsyła do innych dokumentów nie stanowiących załącznika zaskarżonej decyzji. W szczególności, w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności konkretnego orzeczenia nie mogą znajdować się rozstrzygnięcia nie nawiązujące wprost do tego orzeczenia. Ponadto Minister Gospodarki podniósł, że w postępowaniu "nieważnościowym" musi zachodzić jedność podmiotu i przedmiotu względem postępowania kontrolowanego, tzn. ich zakresy winny być tożsame. Wynika z tego, że omawiane postępowanie toczyć się może jedynie w przedmiocie decyzji nacjonalizacyjnej i z udziałem właściciela przedsiębiorstwa oraz wszystkich współwłaścicieli znacjonalizowanych parcel lub pełnego kręgu ich spadkobierców. Minister Gospodarki wywodził, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. W ocenie Ministra kluczowe znaczenie ma tu okoliczność, iż przedmiotem prowadzonego postępowania "nieważnościowego" jest ocena decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwo pod nazwą "K." – jako zorganizowanej całości, a nie jego poszczególnych składników. W ocenie organu pojęcie przedsiębiorstwa należy rozpatrywać w znaczeniu przedmiotowym, co pozwalało na przejęcie na własność Państwa wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa, niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania, bez względu na stosunki własnościowe i reguły wprowadzania ich do struktury przedsiębiorstwa. Ponadto Minister przedstawił argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K. Zarzucił powyższemu orzeczeniu: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 28 k.p.a. poprzez błędne określenie kręgu stron postępowania administracyjnego oraz poprzez błędną interpretację pojęcia interesu prawnego prowadzącą do przyjęcia, że interes prawny ma osoba, na której sytuację prawną ani nawet faktyczną postępowanie nie ma wpływu; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art.61 § 4 k.p.a przez błędne przyjęcie, że organ obowiązany jest poinformować o wszczęciu postępowania osoby nie będące stronami w sprawie; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 34 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieobecnych stron postępowania; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art.97§1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie prowadzącą do przyjęcia, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu jest ustalenie kręgu spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości objętej decyzją nacjonalizacyjną, w sytuacji kiedy postępowanie w sprawie nieważności decyzji dotyczy jedynie jej części, która nie obejmuje swoim zakresem udziału w nieruchomości należnego tym właścicielom.; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 6 w zw. z art. 100§1 k.p.a. w zw. z art. 527 w zw. z art. 510§1 kpc poprzez zobowiązanie strony do dokonania czynności, do wykonania której strona nie ma legitymacji czynnej; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o jedynie część dokumentów składających się na akta sprawy i w związku z tym pominięcie oświadczeń wnioskodawcy składanych w trakcie postępowania; - naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela a art. 7 k.p.a. oraz zasady szybkości i ograniczonego formalizmu z art. 12§1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ora poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2008r. o zawieszeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi T. K. wywodził, że decyzja nacjonalizacyjna będąca przedmiotem postępowania nie obejmowała majątku osób wymienionych w zaskarżonym postanowieniu to jest Z. F., S. F., A. A., A. S. i N. M. W ocenie skarżącego ustalenie zakresu przedmiotowego zaskarżonej decyzji wymaga analizy ustawy z dnia 6 czerwca 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw. Zgodnie z § 75 a ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947r. integralną częścią decyzji administracyjnej o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa jest zatwierdzony protokół zdawczo- odbiorczy. Oznacza to, że zakres przedmiotowy decyzji nacjonalizacyjnej wyznaczony jest treścią tego protokołu. Skarżący wywodzili, że żadna z nieruchomości wymieniona w protokole zdawczo – odbiorczym nie stanowiła własności osób wymieniony w zaskarżonym postanowieniu, a co za tym idzie osoby te nie mają interesu prawnego by brać udział w tym postępowaniu. Nawet, gdyby decyzja ta dotyczyła tych osób to zakres jej zaskarżenia został szczegółowo określony a co za tym nieruchomości osób trzecich nie są objęte przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem skarżącego stronami tego postępowania są więc jedynie następcy prawni W. K., W. Z. oraz M. Z. W ocenie skarżącego swoim postępowaniem organ naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę załatwiania sprawy mając na celu słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2008r. naruszają przepisy prawa. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że w ocenie Ministra Gospodarki nieruchomości oznaczone jako parcele lwh [...] nr [...], lwh [...] nr [...] lwh [...] nr [...] stanowiące własność osób trzecich to jest Z. F., S. F., A. A., A. S. i N. M. zostały objęte zaskarżoną decyzją nacjonalizacyjną, o czym świadczy załącznik nr 5 do protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa "K.". Stwierdzenie Ministra Gospodarki nie znajduje odzwierciedlenia w powyższym załączniku nr 5 do protokołu zdawczo – odbiorczego przedmiotowego przedsiębiorstwa. Brak jest w powyższym wykazie, na który powołuje się Minister, jakiejkolwiek nieruchomości, która stanowiłaby własność Z. F., S. F., A. A., A. S. i N. M. Podkreślić należy, że zgodnie z § 75 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw zatwierdzony protokół – zdawczo odbiorczy, który stanowił integralną część decyzji administracyjnej winien zawierać: powołanie się na ogłoszenie, określone w § 73, z podaniem daty Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego, w którym ogłoszenie nastąpiło, dokładny opis przedsiębiorstwa, wymienienie wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa, opis urządzeń technicznych przedsiębiorstwa, spis inwentarza przedsiębiorstwa, prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa. Z końcowej treści tego protokołu wynika, że do protokołu tego sporządzono 37 załączników, które to miały sprostać wymaganiom zacytowanego wyżej przepisu. Z treści bowiem pięciostronicowego protokołu nie wynika wymienienie wszystkich składników przedsiębiorstwa, czy też spis inwentarza przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu nie można wysnuć wniosku, że zostały na podstawie zaskarżonej decyzji nacjonalizacyjnej przejęte nieruchomości stanowiące własność osób trzecich to jest Z. F., S. F., A. A., A. S. i N. M., tylko z tego powodu, że właściciel przedsiębiorstwa W. K. w treści protokołu stwierdził, że od szeregu lat użytkuje lwh. [...] lkat. [...], lwh. [...] lkat. [...]i lwh [...] lkat [...]o ogólnym obszarze [...]m2 . Dodać należy, że ani powierzchnia, ani numery tych nieruchomości nie pokrywają się z numerami parceli wymienionymi w zaskarżonym postanowieniu. Zauważyć należy, że było to jedynie oświadczenie właściciela, które miało na celu ustalenie składników majątku nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Natomiast załącznik nr 5 jak w nim określono zawiera "Wykaz terenów wchodzących w skład przedsiębiorstwa", a więc wymienia szczegółowo nieruchomości wchodzące w skład przedsiębiorstwa i podlegające nacjonalizacji. Skoro wbrew twierdzeniom Ministra Gospodarki załącznik ten nie wymienia nieruchomości stanowiących własność Z. F., S. F., A. A., A.S. i N. M., to w takiej sytuacji nie można przyjąć, że nieruchomości te podlegały nacjonalizacji. Zauważyć również należy, że w ocenie Ministra Gospodarki przejęciu podlegały nie tylko składniki majątkowe należące do właściciela przedsiębiorstwa, lecz także minie osób trzecich, które uznano za niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U . Nr 3 poz. 17 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy nie obejmował przejęcia na własność Państwa nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej ( por. uchwała NSA z 5 listopada 2007r., I OPS 2/07, ONSA i WSA 2008/1/5). Z powyższego wynika, że uzasadnione było pominięcie w powyższym wykazie (załączniku nr 5) nieruchomości stanowiących własność Z. F., S. F., A. A., A.S. i N. M. Okoliczności powyższe, iż zasadny jest pierwszy zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a poprzez błędne określenie stron postępowania, albowiem skoro zaskarżone orzeczenia ( objęte postępowaniem "nieważnościowym") nie dotyczyły nieruchomości osób trzecich, to ani te osoby trzecie ,ani ewentualnie ich następcy prawni nie mają interesu prawnego dającego podstawy do uczestnictwa w tym postępowaniu. Okoliczność ta przesądza o zasadności drugiego z zarzutów skargi to jest naruszeniu art. 61§4 k.p.a., albowiem organ prowadzący postępowanie obowiązany jest powiadomić o wszczęciu postępowania jedynie podmioty będące stronami w sprawie. Częściowo okoliczności te uzasadniają również naruszenie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. to jest przyjęcie, że zagadnieniem wstępnym jest ustalenie kręgu spadkobierców po Z. F., S. F., A. A., A.S. i N. M. W sytuacji, gdy orzeczenia weryfikowane w trybie "nieważnościowym" nie dotyczą nieruchomości stanowiącej własność tych osób, nie istnieje konieczność poszukiwania ich spadkobierców, a co za tym idzie odpada podstawa zawieszenia postępowania na mocy art. 97§1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie dodać należy, że fakt iż postępowanie nie odnosi się do nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich bezpodstawnym stają się rozważania odnośnie zakresu zaskarżenia decyzji w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Pozbawiony zasadności jest zarzut zawarty w punkcie trzecim skargi, a odnoszący się do naruszenia art. 34 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że przy założeniu, że uczestnikami postępowania były by osoby trzecie to organ mógłby wystąpić o ustanowienia kuratora jedynie w odniesieniu do osób fizycznych nieobecnych, a nie nieżyjących. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 z zw. z art. 100§1 k.p.a. w zw. z art. 527 w zw. z art. 510§1 kpc, iż strona skarżąca nie posiadała legitymacji czynnej do wystąpienia do złożenia do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie zgonu, a następnie o stwierdzenie nabycia spadku po Z. F., S. F., A. A., A.S. i N. M. Zgodnie z art. 527 kpc do zgłoszenia wniosku o uznanie za zmarłego jest każdy zainteresowany. Zainteresowanym zaś w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego jest każdy czyich praw dotyczy wynik postępowania ( art. 510§1 kpc), w sytuacji więc gdyby nieruchomości osób trzecich zostały przejęte na własność Państwa w drodze postępowania nacjonalizacyjnego skarżący posiadałby legitymacje czynną do zainicjowania takich postępowań nieprocesowych przed sądem powszechnym. Jednakże przejęcie, że nieruchomości osób trzecich nie były przedmiotem nacjonalizacji czynią faktyczne te rozważania bezprzedmiotowym. Brak skonkretyzowania zarzutu skargi zawartego w punkcie szóstym czyni go niemożliwym do rozpoznania. Natomiast zastrzeżenia zawarte w ostatnim zarzucie dotyczące naruszenia art. 7 i 12 §1 k.p.a. nie mogą być uznane za bezpodstawne, albowiem takie działanie organu nie jest zgodne z zasadą załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu obywateli oraz narusza zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła jak w sentencji wyroku.