II SA/Po 424/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. D. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. M. D. zwrócił się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z wnioskiem o zwrot nadpłaconej opłaty z tytułu wydanej karty pojazdu w wysokości 425,00 zł. W odpowiedzi pismem z dnia [...] nr [...] Wydział Komunikacji Urzędu Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta działającego jako Starosta, wyjaśnił, że opłata z tytułu wydanej karty pojazdu została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1, wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 powyższej ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310), za wydanie karty pojazdu należało uiścić opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), orzekł o niekonstytucyjności powyższego zapisu rozporządzenia, zachowując jednocześnie moc obowiązującą tego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. Rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421), które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. ustalono opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Stąd, zdaniem organu opłata w wysokości 500,00 zł obowiązywała do dnia 15 kwietnia 2006 r. W dalszej części pisma organ wyjaśnił, że opłata za wydanie karty pojazdu stanowi czynność materialno – techniczną do której nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów Ordynacji podatkowej. Pouczono stronę o możliwości zaskarżenia powyższego pisma do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. M.D. wezwał Wydział Komunikacji do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy kwoty 425,00 zł i dokonanie jej zwrotu. Wydział Komunikacji Urzędu Miasta pismem z dnia [...] powtórzył swoją argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia [...]. Skargą z dnia 01 czerwca 2009 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. D. zwrócił się o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie organu do zwrotu kwoty 425,00 zł. Zdaniem skarżącej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wynikało iż organ winien pobrać opłatę w wysokości 75,00 zł, nie zaś 500,00 zł. W odpowiedzi na skargę Wydział Komunikacji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów kpa nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Ponadto organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższą uchwałą Sąd wskazuje, że organ administracji słusznie rozstrzygnął sprawę w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało bowiem odwołanie do organu II instancji, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracji. Stąd też Prezydent Miasta trafnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia powyższego pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po przednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), które weszło w życie w dniu 01 maja 2006 r. wskazać należy, że Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 01 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że w przypadku przedmiotowej sprawy kwestionowana opłata została pobrana nie tylko przed wejściem w życie wyroku Trybunału, ale również na podstawie wcześniejszego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 04 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową (Dz. U. z 2002 r. Nr 18 poz. 177), które nie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że przedstawione przez Trybunał, w powołanym powyżej wyroku, rozważania należy w całej pełni odnieść do rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującego w dacie rejestracji pojazdu w przedmiotowej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że jedyne różnice pomiędzy aktem, który w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w sprzeczności z Konstytucją, a aktem wcześniejszym jest wysokość opłaty. Niewątpliwie jednak wymienione w rozporządzeniu z 04 marca 2002 r. opłaty związane w wydaniem karty pojazdu uznać należy za zbyt wysokie i nie odpowiadające faktycznym kosztom. Zatem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 04 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 2 jest niekonstytucyjne. Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. wskazuje, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, która w swojej istocie jest daniną publiczną jest niedopuszczalne, tym bardziej za niezgodne z Konstytucją uznać należy, rozporządzenie z 04 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (ponownie wyrok NSA z 24.02.2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl ). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] dokonana została bez podstawy prawnej. Sąd miał również na uwadze fakt, że dokonanie przez Prezydenta Miasta - w imieniu którego działał upoważniony pracownik Wydziału Komunikacji -zaskarżonej czynności miało miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, ze sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Prezydent Miasta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdów z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 146 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżony akt. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ E. Brychcy br