II SA/Go 805/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Koła Parafialnego Stowarzyszenia Rodzin Katolickich przy Parafii na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Koła Parafialnego Stowarzyszenia Rodzin Katolickich Diecezji kwotę 500zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Koło Parafialne Stowarzyszenia Rodzin Katolickich przy Parafii [...] (zwane dalej Kołem Parafialnym) w miesiącu lutym – wniosek bez określenia dnia lutego (opatrzony prezentatą Urzędu Miasta– [...] lutego 2009 r.) złożyło wniosek o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80 poz. 717). Przedmiotem inwestycji miała być lokalizacja kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na cmentarzu parafialnym przy ulicy [...]. Do wniosku został załączony projekt graficzny inwestycji, kopia mapy z zaznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz decyzje b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału ds. wyznań z dnia [...] września 1972 r. Nr [...] o przejściu na Parafię Rzymskokatolicką [...] z dniem [...] czerwca 1971 r. własności działek [...] na podstawie art. 1 ust.3 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16 poz. 156). Powyższy wniosek nie został podpisany. Dnia [...] marca 2009 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, pismem Nr [...] poinformował wnioskodawców iż cmentarz parafialny przy ulicy [...] został zamknięty dla pochówków w 1962 r. i wpisany do rejestru zabytków. Dla terenu cmentarza brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta cmentarz określony jest jako zamknięty. Zgodnie z art. 6 pkt.9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi inwestycję celu publicznego. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego zgodnie z art. 4 ust.2 w/w ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże zadaniem Prezydenta Miasta ograniczenia dla wydawania takich decyzji mogą wynikać z przepisów odrębnych. Taką regulację zawiera ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295). Przepis art. 3 tej ustawy stanowi, iż cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie lokalizacji cmentarza, czym jest wnioskowana inwestycja budowy kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych czyli wznowienie pochówków na zamkniętym cmentarzu w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie organ przypomniał, że na wniosek Zarządu Głównego Stowarzyszenia Rodzin Katolickich w 2006 r. prowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego dla rewitalizacji i wznowienia pochówków na cmentarzu parafialnym przy ulicy [...] i decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. postępowanie w tej sprawie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na przytoczony przepis ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zastrzegający lokalizację cmentarza dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2009 r. zostało wnioskodawcom doręczone w dniu 17 marca 2009 r. Odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta w sprawie odmowy rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego datowane na dzień [...] maja 2009 r. za pośrednictwem Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Koło Parafialne. Na odwołaniu brak jest prezentaty Urzędu Miejskiego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało powyższe odwołanie Prezydentowi Miasta do rozpatrzenia w trybie art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta poinformował Kolegium, iż nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał iż złożony wniosek w sprawie lokalizacji kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie cmentarza parafialnego dotyczył inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu co do zasady następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie stosownie do art. 4 ust.2 pkt 1 cytowanej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji. Zdaniem organu z tego wynika, że ustawodawca przewidział możliwość realizacji celów publicznych mimo braku planu określającego ich lokalizację. Niewątpliwie budowa kolumbarium i lokalizacja urnowych kwater grzebalnych są inwestycją celu publicznego. Jednak ograniczenia do wydawania takich decyzji mogą wynikać z przepisów odrębnych. I taką regulacje zawiera ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych – tekst jednolity z 2000 r. Przepis art. 3 tej ustawy stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że wnioskowana inwestycja może zostać zlokalizowana tylko w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a nie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie organ drugiej instancji uznał, że pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2009 r. zawiera niezbędne elementy decyzji określone w art. 107 k.p.a. W tej mierze organ powołał się na treść wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przedmiotowe pismo w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnia te wymogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Koło Parafialne Stowarzyszenia Rodzin Katolickich przy Parafii [...] Na zasadzie art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji zarzuciło: - naruszenie prawa materialnego poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie wnioskowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez ustalenie, że wnioskowana inwestycja dotyczy złożenia lub rozszerzenia cmentarza, - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2009 r. znak [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli iż brak było podstaw prawnych do uznania, że pismo z [...] marca 2009 r. Prezydenta Miasta jest prawidłową decyzją administracyjną. Przepisy k.p.a. wyraźnie określają, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Jak z tego wynika, przepisów tych nie znają organy orzekające w niniejszej sprawie skoro pismo informujące uznają za decyzję administracyjną zgodną z kodeksem. Samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie a nie decyzję. Nadto skarżący podnieśli, że ich wniosek nie dotyczył ani założenia ani rozszerzenia cmentarza, lecz lokalizacji inwestycji celu publicznego to jest budowy kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na istniejącym cmentarzu przy ulicy Warszawskiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest zupełnie rozważań prawnych i faktycznych w tym przedmiocie. Rozszerzenie cmentarza polega powiększeniu istniejącego cmentarza o dodatkowy teren a wnioskowana inwestycja nie wymaga rozszerzenia cmentarza i w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia że zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych konieczne jest określenie tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy uznały nadto, iż istnieje tożsamość wniosków z 2006 r. i 2009 r. i że sprawa została już rozstrzygnięta z wydaną w tej sprawie w 2006 r. ostateczną decyzją, przy tych samych stronach. Zdaniem skarżących wnioski różnią się podstawami prawnymi i faktycznymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji jako organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza że w zakresie dokonywanej kontroli sąd obowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo zarówno formalne jak i materialne. W zakresie naruszenia prawa procedury administracyjnej Sąd stwierdził : 1. Niniejsza sprawa miała za przedmiot wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to jest budowy kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych. Podzielając pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd stwierdza, że inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Postępowanie w sprawie ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przed organem administracji następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 tej ustawy). Przepis ten określa także, co wniosek taki powinien zawierać i wnioskodawca sprostał tym wymogom. Jednakże uszło uwadze organów – zarówno Prezydentowi Miasta jak i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż wniosek ten nie został opatrzony datą i nie został podpisany. Brak podpisu oraz brak wezwania organu o uzupełnienie tego braku formalnego oznacza, iż wniosek nie został złożony. Pismo to w takiej postaci można uznać jedynie za projekt wniosku. Sąd zauważa że zgodnie z § 38f pkt b Statutu Stowarzyszenia Rodzin Katolickich z listopada 2001 r. władzami Koła Parafialnego jest Zarząd Koła składający się z 3 członków koła wybranych przez zebranie członków koła, który kieruje pracami koła i realizuje cele Stowarzyszenia. Zatem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zostać podpisany przez trzyosobowy Zarząd Koła, podobnie jak skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, który to brak Sąd uzupełnił wzywając Zarząd Koła Parafialnego do jej podpisania przez trzy osoby. 2. Skoro zatem brak było wniosku w przedmiotowej sprawie o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to już choćby z tego powodu pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2009 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, którą wydaje się wyłącznie na wniosek, złożony prawidłowo i zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami. Pismo to zgodnie z jego treścią należy traktować jako informację. Organ jako rozstrzygnięcie w sprawie oświadcza, że informuje wnioskodawcę. Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu. Do takich oświadczeń jak w niniejszej sprawie należy udzielenie przez organ informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zauważyć bowiem należy iż Prezydent Miasta po słowach " informuje" opisał historię cmentarza i postępowanie administracyjne związane z jego zamknięciem i próbą rewitalizacji w 2006 r. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, iż udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych (wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r. SA/Po 1049/84). Za wolę organu w stanie faktycznym tej sprawy nie można uznać zwrotu "nie ma możliwości wydania decyzji", jak zawarto w piśmie uznanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięciem byłoby sformułowanie – " odmawiam wydania decyzji." W sytuacji gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożliwości załatwienia sprawy i podanie innych wyjaśnień w tym historycznych, należy rozumieć jako uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji może determinować skargę na bezczynność organu. Uznanie zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisma z dnia [...] marca 2009 r. za decyzję administracyjną należało uznać za błędne. 3. Jeżeli natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze traktowało wymienione pismo jako decyzję administracyjną to uszło uwadze tego organu, iż decyzja ta nie zawierała pouczenia o terminie wniesienia od niej odwołania i organ nie zbadał czy odwołanie zostało wniesione w terminie przed jego rozpoznaniem. Przedmiotową "decyzję" doręczono wnioskodawcom w dniu 17 marca 2009 r. Odwołanie natomiast zostało przesłane do organu po dniu [...] maja 2009 r. Nie można precyzyjnie stwierdzić daty jego wniesienia, bowiem nie zachowała się ani koperta ani prezentata wpływu odwołania do organu, który ją wydał. Na odwołaniu jedynie znajdują się prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo że odwołanie zostało zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta. Ale skoro samo odwołanie zostało opatrzone datą [...] maja 2009 r. należało przyjąć iż jest to najwcześniejsza data, w której to odwołanie wniesiono. Już z porównania daty doręczenia i daty sporządzenia odwołania wynika, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w k.p.a. do jego wniesienia. Skoro tak to organ drugiej instancji rozpatrywał odwołanie od "decyzji" mającej status ostateczności. Brak pouczenia o terminie wniesienia odwołania mógł jedynie skutkować możliwością złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia . W zakresie naruszenia prawa materialnego – w ocenie Sądu decyzja organu drugiej instancji zawiera błędną interpretację art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te stanowią: "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust.1 a). Art. 50 ust.1 stanowi, iż inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu, w przypadku cmentarzy zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz.295) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i dlatego tylko na podstawie miejscowego planu a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego można lokalizować, rewitalizować lub przebudowywać cmentarz. Dlatego w przypadku braku prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji celu publicznego jakim jest wnioskowana inwestycja, wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niedopuszczalne i bezprzedmiotowe. Zauważyć należy, że ustawodawca rozróżnia sytuacje gdy wprowadza obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania w odrębnych ustawach od tych, gdy brak planu zostaje niejako zastąpiony decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla przykładu jedynie można podać: - art. 49 ust.2 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163 poz.1711) – "Dla nieruchomości zajętych pod byłe lotniska wojskowe, przekazanych właściwym jednostkom samorządu terytorialnego zgodnie z art. 4f sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest o b o w i ą z k o w e, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych" - art. 5 ust.1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41 poz. 412) – "Gmina ma o b o w i ą z e k sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej." Stąd też w sytuacji gdy ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla założenia i rozszerzenia cmentarza w sytuacji braku planu należy stosować przepis ogólny, jakim jest art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na powyższe należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) Sąd stwierdził jej nieważność. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).