II OSK 522/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 763/09 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 31 marca 2009 r. nr XLIII/580/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim 2. zasądza od miasta Zielona Góra na rzecz P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 522/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 763/09 po rozpoznaniu skargi P. Spółka z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 31 marca 2009 r. Nr XLIII/580/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżąca Spółka podniosła w skardze, że przepis ( 12 pkt 8 lit. c uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny gwarantowany konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej w zakresie prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, wprowadzając ograniczenie tej działalności poprzez zakaz realizacji określonej inwestycji telekomunikacyjnej jak też rozbudowy istniejącej już zabudowy /w odniesieniu do stacji bazowych i urządzeń nadawczych/. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zielona Góra wniosła o jej oddalenie podnosząc, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wniesienia skargi, który ma wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym zasadniczo wynika on z tytułu prawnego do nieruchomości /prawa własności, użytkowania wieczystego/. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, iż ma interes prawny legitymujący ją do wniesienia skutecznie skargi, jak też naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż wnosząca skargę kasacyjną jako dzierżawca gruntu /umowa dzierżawy zawarta z gminą uprawnia jedynie do władania nieruchomością/, na którym istnieje obiekt telekomunikacyjny służący jej do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, nie ma legitymacji materialno-prawnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Nie statuuje interesu prawnego skarżącej art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ stanowiący, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie wynika także interes prawny skarżącej z przepisów art. 7, 20, 22, 31 i 32 Konstytucji RP. Skarżącej nie przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone wprowadzonym zaskarżoną uchwałą zakazem. Niezależnie od stwierdzenia, że skarżąca nie legitymuje się takim prawem chronionym, które wynikałoby z przepisów prawa materialnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że nie może być mowy o naruszeniu interesu skarżącej /określonego w istocie jako faktyczny/ wobec tego, że skarżąca ma w swoim władaniu obiekt telekomunikacyjny służący do prowadzenia działalności gospodarczej, który może przebudować w razie potrzeby, czego nie uniemożliwia jej wprowadzony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy zakaz. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest: 1/ art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, 2/ art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że wprowadzona do kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treść ( 12 pkt 8 lit. c jest rażąco sprzeczna z prawem; przepis jest nieważny jako sprzeczny z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą wolności działalności gospodarczej i zasadą wolności zabudowy, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu podmiotu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących /por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93/. Skarżąca Spółka ma stację bazową telefonii komórkowej zlokalizowaną na nieruchomości wydzierżawionej od Gminy Zielona Góra, która jest obecnie przestarzała technologicznie i wymaga rozbudowy oraz modernizacji celem zapewnienia użytkownikom sieci połączeń odpowiedniej jakości. Wymagają tego również względy bezpieczeństwa, aby stacja została dostosowana do zmian Polskiej Normy, w czym stoi na przeszkodzie kwestionowane unormowanie zamieszczone w planie miejscowym, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż strona może realizować swoje zamierzenia. Także koncesja udzielona skarżącej, zobowiązuje ją do sukcesywnego zwiększenia pokrycia obszaru Polski zasięgiem sieci, wiążącego się z rozbudową obiektu telekomunikacyjnego. Stosownie do art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa stanowiąca podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, dialogu i współpracy partnerów społecznych, przy czym wolność gospodarcza stanowi jeden z trzech podstawowych elementów pożądanego przez ustrojodawcę modelu gospodarczego. Art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, stanowi ustawowe potwierdzenie powyższej zasady. Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny /art. 22 Konstytucji/. Ewentualne ograniczenia muszą być jednocześnie konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, jak też nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania - co do zasady - swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Do władzy jest więc skierowany zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań przedsiębiorców działających na zasadzie swobody gospodarczej. Ograniczenia tej zasady muszą mieć charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, nie można ich dorozumiewać czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Jest to stanowisko powszechnie przyjmowane/. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych /por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 430/08/. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia /orzeczenie TK z dnia 2O sierpnia 1992 r., K 4/92, OTK 1992/2/22/. W niniejszej sprawie ograniczenie swobody działalności gospodarczej kwestionowanym przepisem planu miejscowego nie wiąże się z jakimkolwiek interesem publicznym, który by przemawiał za wprowadzeniem zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowej czy montażu anten telefonii, nie można bowiem uznać, iż organ kierował się względami zdrowotnymi czy chęcią ochrony środowiska. Nie istnieje również obawa o bezpieczeństwo, porządek publiczny, moralność publiczną czy wreszcie wolność i prawa innych osób, które to enumeratywnie wymienione wartości mogą uzasadniać ograniczenie wolności konstytucyjnych. Nawet jednak, gdyby w tej konkretnej sprawie istniał ważny interes publiczny uzasadniający ograniczenie swobody działalności gospodarczej, to i tak powinny zostać uwzględnione warunki proporcjonalności wymagane przy dokonywaniu oceny, czy ograniczenie narusza, czy też nie, istotę określonych wolności i praw. Niewątpliwie uniemożliwienie w ogóle prowadzenia danej działalności /w sferze telefonii komórkowej/ poprzez realizację nowych obiektów, czy też rozbudowę istniejących, w ocenie strony stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności gospodarczej, a także zasadę równości wobec prawa, skoro podmioty, które rozpoczęły działalność przed dniem wejścia w życie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, budując potrzebną do tego infrastrukturę, mogą prowadzić ją nadal, oczywiście do czasu, gdy będą ze względu w szczególności na warunki wynikające z rozwoju technicznego realizować nowe inwestycje lub rozbudowywać istniejące, podczas gdy nowi operatorzy są pozbawieni w ogóle prawa do prowadzenia działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną oświadczył, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie telekomunikacji z wykorzystaniem aktualnie już przestarzałego obiektu zrealizowanego na terenie wydzierżawionym od miasta Zielona Góra na 10 lat z prawem do przedłużenia tej dzierżawy. W związku z tym uznaje, iż ma legitymację materialno-prawną do wniesienia skargi a zatem podtrzymuje zarzuty skargi kasacyjnej i jej wnioski. Podkreślił, że kwestionowany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujący realizacji nowych obiektów telekomunikacji i ich rozbudowę dotyczy całego miasta Zielona Góra, a w tym terenu, z którego skarżąca korzysta mając do niego prawo obligacyjne /dzierżawę/. Wprowadzone w planie ograniczenie może doprowadzić nawet do uniemożliwienia prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w dziedzinie telekomunikacji ze względu na to, że szybko zmieniające się wymogi techniczne oraz konieczność realizacji udzielonej skarżącej koncesji zakładającej rozszerzenie zasięgu objętych koncesją usług prowadzi do konieczności rozbudowy posiadanego obiektu telekomunikacyjnego a nawet do budowy nowego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika jednoznacznie, że podstawą tej skargi jest w istocie naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepisu o charakterze materialno-prawnym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunku tego przepisu, to jest nie legitymuje się jako tylko dzierżawca terenu objętego zaskarżonym aktem /a nie właściciel lub użytkownik wieczysty/, naruszonym zaskarżoną uchwałą interesem prawnym. Wnosząca skargę kasacyjną natomiast zajmuje takie stanowisko, iż skoro wydzierżawiła teren położony w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to na wiele lat od miasta Zielona Góra pod budowę obiektu inwestycji telekomunikacyjnej, a więc inwestycji celu publicznego i pobudowała na nim taki obiekt prowadząc z jego wykorzystaniem działalność gospodarczą w dziedzinie telekomunikacji na podstawie udzielonej przez organ Państwa koncesji, zaś w wyniku wejścia w życie kwestionowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doznaje poważnego ograniczenia w zakresie prowadzonej przez nią działalności, niewątpliwie ma interes prawny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne jej wniesienie. Skarżąca podkreśla przy tym, że zaskarżone postanowienie planu narusza art. 22 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, ze ograniczenie wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, faktycznie bez żadnego uzasadnienia, stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Naruszony jest także przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma tytuł prawny do gruntu, pomimo, iż tytułem tym nie jest własność lub użytkowanie wieczyste, jako prawa rzeczowe, lecz dzierżawa. Należy zauważyć, jak to słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że co do zasady w orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, iż legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe /własność, użytkowanie wieczyste/. Jednakże ta okoliczność, że zasadniczo sądy administracyjne zajmują takie właśnie stanowisko, nie może oznaczać, że jest to reguła generalna, nie dopuszczająca żadnych odstępstw /wyjątków/ wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym go gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /własnością, użytkowaniem wieczystym/ przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Nie powinno budzić wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem /uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. W niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła Spółka będąca dzierżawcą terenu, a nie jego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, jednakże co w sprawie jest charakterystyczne, podmiotem wydzierżawiającym jest samorząd gminny - miasto Zielona Góra, będące właścicielem gruntu. Jednocześnie to właśnie miasto, korzystając z praw przysługujących mu na podstawie przepisów prawa publicznego, to jest ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwalonym przez radę miasta miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawarło normę prawną zakazującą budowy nowych obiektów telekomunikacji oraz rozbudowy już istniejących, co faktycznie może prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu, a w konsekwencji nawet całkowicie uniemożliwić prowadzenie konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej. W takim przypadku nie można się zgodzić z orzeczeniem o oddaleniu skargi tylko z tego względu, że ustalono, iż wnosząca skargę Spółka będąca dzierżawcą nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi. Konieczne jest wcześniejsze, dogłębne zbadanie i wyjaśnienie warunków wynikających z umowy dzierżawy, dokonanie oceny prawnego związku treści tej umowy zawartej z gminą, której organ stanowiący podjął zaskarżoną uchwałę, z przedmiotem zaskarżenia, a także rozważenie charakteru i warunków prowadzonej działalności gospodarczej, zwłaszcza w świetle zasad wynikających z Konstytucji RP, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wymogów prawa wspólnotowego. W takim szczególnym przypadku jaki występuje w niniejszej sprawie, należy również bardziej wnikliwie odnieść się do zasady zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującej prawo do zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny. Takim tytułem prawnym jest wszak nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez skarżącą z gminą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok ze wskazanych względów należy uznać za przedwczesny, wydany bez dokonania ocen i analiz istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną należy więc uznać za opartą na usprawiedliwionych i słusznych podstawach, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 ppsa.