II SA/Wr 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę oddala skargę. Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 31 grudnia 1997 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. i T. G. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarno-bytowe na działce nr 4/8, AM-60 położonego w O. przy ul. S.. W dniu 6 kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął w postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 31 grudnia 1997 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia 27 maja 2004 r. Nr [...] organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał wykonywanie robót budowlanych polegających jako istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, decyzją z dnia 25 lipca 2004 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorom sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i T. G. pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie w myśl przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta O. decyzją z dnia 19 czerwca 2006 r. Nr [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 1997 r. Pismem z dnia 12 lutego 2009 r. B. i T. G. wnieśli o stwierdzenie w trybie art. 162 kpa wygaśnięcia decyzji Burmistrza O. z dnia 31 grudnia 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazali, że objęta wnioskiem decyzja nadawała wnioskodawcom prawo do budowania domu mieszkalnego. Dom ten został wybudowany, a w trakcie gdy decyzja pozostawała w obiegu prawnym dokonali zgłoszenia zakończenia robót i uzupełnili sukcesywnie, na kolejne wezwania organu akta sprawy o żądane dokumenty. Wnioskujący podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, ani nie zawiadomił strony o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia. W tej sytuacji wnioskodawcy nabyli prawo do użytkowania tego domu. Zdaniem wnioskujących wykonanie prawa nadanego obywatelowi decyzją spowodowało, że decyzja wygasła. Podnieśli, że uchylanie skonsumowanej decyzji jest bezprzedmiotowe, bo wnioskodawcy nie mają już prawa do budowy domu, który wybudowali. Ponadto, wnieśli o wyjaśnienie, czy decyzja nr [...] jest po wznowieniu postępowania, w obiegu prawnym. Decyzją z dnia 11 maja 2009 r. Nr [...] Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia 31 grudnia 1997 r. Nr [...] . Organ wskazał, że działając na podstawie przepisu art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego decyzją z dnia 19 czerwca 2006 r. Nr [...], Starosta O. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 1997 r. W ocenie organu pierwszej instancji, z chwilą utraty mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 1997 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia traci swój przedmiot, dlatego też w świetle art. 105 § 1 kpa należało wydać w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania T. G. Wojewoda D. decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty O.. Organ drugiej instancji, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zgodził się ze starostą, że z chwilą utraty mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 1997 r. Nr [...] postępowanie prowadzone w przedmiocie wygaśnięcia tej decyzji zgodnie z art. 105 § 1 kpa stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. G. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody D. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O.. Skarżący nie zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. jest bezprzedmiotowe. W jego przekonaniu przedmiotem postępowania jest ustalenie zaistnienia faktu wykonania decyzji z dnia 31 grudnia 1997 r. - wykonania wszystkich robót wskazanych w tej decyzji, przed uchyleniem jej przez Starostę. Zdaniem skarżącego zaistnienie faktu wykonania pozwolenia na budowę, w czasie gdy pozostaje ono w obiegu prawnym, skutkuje jej wygaśnięciem. Decyzja z dnia 31 grudnia 1997 r. najpierw została wykonana (tym samym wygasła), a dopiero później Starosta ją uchylił. Skarżący wskazywał, że wybudowanie domu na podstawie decyzji nr [...] spowodowało wygaśnięcie tej decyzji. W czasie gdy decyzja nr [...] pozostawała w obrocie prawnym, skarżący zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończenie robót wykonanych na podstawie tej decyzji i dostarczył na wezwanie organu wszystkie wymagane załączniki. Od tego czasu organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia, ani nie wykonał żadnej innej czynności w sprawie tego zgłoszenia. Zakończenie budowy zgłoszeniem, przy milczącej zgodzie organu świadczy o wygaśnięciu decyzji. Skoro wygaśnięcie decyzji faktycznie nastąpiło, organ nie może uchylić się od ustalenia tego faktu w trybie decyzji. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organy orzekające w sprawie przytaczając okoliczności prowadzonego dotychczas postępowania powołały się na decyzję z dnia 16 sierpnia 2004 r. nr [...] , która została unieważniona ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (obecnie sprawa jest w Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę ponownie wskazał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie zaistnienia w przeszłości określonego faktu - wykonania decyzji nr [...], a tym samym jej wygaśnięcia. Decyzja wygasa w dniu jej wykonania, a nie w dniu wydania decyzji potwierdzającej ten fakt. Decyzja wygasła w dniu, w którym upłynął termin wniesienia przez organ sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zakończenia robót. Późniejsze zdarzenia nie mogą mieć wpływu na wcześniej zaistniały fakt. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wskazał jedynie na okoliczności w jego ocenie istotne w sprawie, pominął natomiast podstawową okoliczność podnoszoną przez skarżącego - skuteczne (bez sprzeciwu) zgłoszenie zakończenia robót dokonane przez inwestora, w czasie pozostawania w obiegu prawnym przedmiotowej decyzji nr [...]. Wojewoda złamał w ten sposób ustawowy nakaz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Fakt dokonania zgłoszenie zakończenia robót przez inwestora, w czasie pozostawania w obiegu prawnym przedmiotowej decyzji nr [...] jest dowodem na wygaśnięcie decyzji, a późniejsze uchylenie tej decyzji przez Starostę nie wywołało żadnych skutków "wstecznych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowi podstawę dokonania kontroli tej decyzji przez Sąd. Istota sporu między stronami sprowadza się do właściwego rozumienia instytucji procesowej wygaśnięcia decyzji administracyjnej, a ściślej jednego z jej elementów wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie bezprzedmiotowości. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Już z literalnego brzmienia analizowanej normy prawnej wynika, że zarówno w sytuacji, gdy stwierdzenia wygaśnięcia wymaga przepis prawa, jak również gdy leży to w interesie strony lub w interesie społecznym warunkiem koniecznym do tzw. wygaszenia mocy obowiązującej dotychczasowej decyzji jest stwierdzenie jej bezprzedmiotowości. Stąd właściwe rozumienie tego pojęcia wpływa na ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP 1992, nr 7, s. 51-54). Organy administracji, orzekające w sprawie, zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 31 grudnia 1997 r. wiązały z faktem wcześniejszego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Stało się to mocą decyzji Starosty O. z dnia 19 czerwca 2006 r. Nr [...] . Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec uchylenia objętej wnioskiem skarżącego decyzji z dnia 31 grudnia 1997 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia było od samego początku bezprzedmiotowe i stosownie do treści art. 105 kpa podlegało umorzeniu. Takie stanowisko zasługuje na pełną aprobatę. Nie sposób także zaakceptować poglądu skarżącego, że z chwilą zakończenia robót budowlanych objętych decyzją z dnia 31 grudnia 1997 r. przestał istnieć stosunek prawny, powstały na skutek wydania tej decyzji. Na mocy decyzji z dnia 31 grudnia 1997 r. nawiązany został stosownie do przepisów Prawa budowlanego pomiędzy skarżącym jako inwestorem, a organem wydającym decyzję, stosunek materialnoprawny, którego treścią jest możliwość zrealizowania inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarno-bytowe na działce nr [...], AM-60 położonego w O. przy ul. S.. Podkreślić należy, że powstały na mocy udzielonego pozwolenia na budowę stosunek materialnoprawny nie przestał istnieć w momencie fizycznego zakończenia prac budowlanych. Stosunek ten ma charakter trwały i nie konsumuje się w momencie wykonania decyzji. Inwestor pozwoleniem na budowę jest związany także po zgłoszeniu zakończenia prac budowlanych. Po dokonaniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych obowiązkiem inwestora jest powstrzymywanie się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, które nie były objęte wydanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowe samo w sobie, tylko z uwagi na dokonanie zgłoszenie zakończenia robót przez inwestora. Zauważyć przy tym należy, że skutki prawne decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji są identyczne, jak skutki ewentualnie i właściwie wydanej decyzji cofającej to prawo, w jednym i w drugim przypadku materialnoprawny skutek polega na ustaniu tego prawa z chwilą określoną w decyzji. Wskazać także należy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie przewidują możliwości wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zakończenia budowy obiektu objętego pozwoleniem. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa tylko w jednym przypadku. Ma to miejsce wówczas jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ustawa Prawo budowlane nie wiąże obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z faktem zgłoszenia zakończenia robót przez inwestora. W tym kontekście podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące wykonania praw i obowiązków wynikających z treści decyzji z dnia 31 grudnia 1997 r. nie mają prawnego znaczenia. Na marginesie dodać należy, że skarżący ze strony formalnoprawnej dokończył roboty budowlane nie w oparciu o decyzję z dnia 31 grudnia 1997 r. lecz o decyzję z dnia z dnia 16 sierpnia 2004 r. Nr [...], na mocy której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i T. G. pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych. Na ocenę tą nie ma wpływu późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 2004 r. - decyzją Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2007 r. nr [...]. Poczynione rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu odwoławczego, że prowadzenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 1997 r. było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co tym samym stwarzało podstawę do umorzenia postępowania wydania decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.