II SA/Gl 695/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę P.T. wystąpił do Burmistrza Miasta Ż. o wydanie informacji o ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], położonej w Ż. przy Al. [...] – celem zmiany sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego na usługi pogrzebowe ( biuro, sprzedaż, przechowywanie zwłok). Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz Miasta Ż. wydał w dniu [...] zaświadczenie nr [...] o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gastronomicznych na usługi pogrzebowe w zakresie biura i sprzedaży, bowiem w świetle miejscowego planu zagospodarowania, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] ( Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2005 r. Nr 65, poz. 1676), działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami, funkcja uzupełniająca: UU1 – tereny zabudowy usługowej ( budynki typu: handel, gastronomia, usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne itp.); MW1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – budynki mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach wraz z samodzielnymi budynkami usługowymi i innymi). Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] Z-ca Burmistrza Ż. na podstawie art. 219 kpa, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gastronomicznych budynku nr [...] przy Al. [...] w Ż. – na usługi w zakresie przechowywania zwłok. W motywach organ I instancji wskazał, że teren ten w świetle zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w jednostce o symbolach MN2, zaś biorąc pod uwagę protesty społeczne organ uznał, że tego typu działalność koliduje z funkcjami związanymi z mieszkalnictwem jednorodzinnym. W zażaleniu na postanowienie P.T. zarzucił dowolność i uznaniowość interpretacji planu przez organ I instancji. Jego zdaniem, miejscowy plan dla terenu o symbolu MN2 z funkcjami uzupełniającymi UU1 oraz MW1, nie wprowadza zakazu działalności w zakresie przechowywania zwłok. Nie jest to też inwestycja oddziałująca na środowisko w świetle rozp. RM z dnia 9 listopada 2004 r. ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), co potwierdza stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Kolegium podzieliło bowiem pogląd, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w zakresie przechowywania zwłok koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 2 pkt 14 uchwały, na terenach o symbolu MN2 dopuszczono bowiem zamknięty katalog usług wg oznaczeń wskazanych w załączniku do rozp. RM w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług ( PKWiU), wśród których nie wymieniono pozycji 93.03 ( usługi cmentarzy związane z przeprowadzaniem pogrzebu lub kremacji oraz pielęgnacją grobów, a także usługi pogrzebowe związane z przygotowaniem zwłok do pochówku lub kremacji). W skardze do sądu administracyjnego P.T. wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił błędną wykładnię planu miejscowego, bowiem wbrew poglądowi organu, katalog usług na terenach o symbolu MN2, zawarty w § 2 pkt 14 planu miejscowego nie ma charakteru zamkniętego. Jego działka ma równocześnie funkcję UU1, a tym samym może służyć do innej nieuciążliwej działalności gospodarczej, jaką w świetle wykładni Głównego Inspektoratu Sanitarnego jest działalność pogrzebowa z funkcją przechowywania zwłok, skoro nadto działalności w tym zakresie nie wymieniono w § 9 pkt 3.2. planu, wprowadzających zakazy dla tego terenu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, bowiem funkcja UU1 jest jedynie uzupełniającą dla działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie na nieprecyzyjność samego wniosku w zakresie zmiany funkcji budynku celem przeznaczenia na działalność, polegającą na "przechowywaniu zwłok". Mając na uwadze zapisy Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, należy jednak rozumieć, że chodzi o usługi pogrzebowe związane z przygotowaniem zwłok do pochówku lub kremacji, bądź też o prowadzenie domu pogrzebowego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi. Nie może być kwestionowane stanowisko, zaprezentowane przez skarżącego, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest poza terenem cmentarzy. Jednak już z treści przywołanego przez niego pisma Głównego Inspektoratu Sanitarnego z dnia [...] nr [...] wynika, że istotny jest fakt zgodności m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej wykładni obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2005 r. Nr 65, poz. 1676). Zgodnie z dołączonym do akt poświadczonym odpisem i wyrysem z planu miejscowego, działka nr [...], położona w Ż. przy Alei [...], położona jest w jednostce urbanistycznej o symbolu MN2 – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami z funkcją uzupełniającą : - UU1 – tereny zabudowy usług konsumpcyjnych tj. handel, gastronomia, usługi różne ( w tym rzemiosło nieprodukcyjne) itp., - MW1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami. Przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć przeznaczenie dominujące, obejmujące minimum 51% powierzchni terenu lub co najmniej do 51 % wszystkich powierzchni użytkowych obiektów istniejących i projektowanych położonych w obszarze terenu wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Funkcja uzupełniająca to zaś przeznaczenie, obejmujące maksymalnie 49 % powierzchni użytkowych obiektów istniejących i projektowanych, położonych w obszarze terenu, wydzielonym liniami rozgraniczającymi ( § 2 pkt 8 i 9 planu miejscowego ). Jednocześnie ustalenia te obowiązują dla każdej poszczególnej działki ( § 7 pkt 1 uchwały ). Tak zdefiniowane pojęcia funkcji podstawowej i uzupełniającej, mogą w praktyce prowadzić do znacznych trudności na etapie ustalania zgodności przeznaczenia obiektu z ustaleniami planu. Chodzi bowiem nie tylko o powierzchnię danego obiektu, lecz o sumę powierzchni wszystkich obiektów, położonych w danej jednostce urbanistycznej. Stąd też analizując całość zapisów planu miejscowego, należy dojść do przekonania, że w istocie katalog usług na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( MN2), ma charakter zamknięty i został zawarty w postanowieniach § 2 pkt 14 uchwały. Wyliczenie rodzaju usług dla tego terenu nastąpiło przy użyciu nomenklatury, wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług ( PKWiU ), Dz. U. Nr 42, poz. 264 ze zm., jako aktu obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego. Przywołane rozporządzenie dzieliło usługi na : - usługi produkcyjne ( jako czynności będące współdziałaniem w procesie produkcji, ale nie tworzące bezpośrednio nowych dóbr), - usługi konsumpcyjne ( wszelkie czynności związane bezpośrednio lub pośrednio z zaspakajaniem potrzeb ludności ), - usługi ogólnospołeczne ( czynności zaspakajające potrzeby porządkowo – organizacyjne gospodarki narodowej i społeczeństwa jako całości). Usługi konsumpcyjne, związane z usługami komunikacyjnymi, socjalnymi i indywidualnymi wymieniają działy 90 do 93 i 95. Usługi pogrzebowe i pokrewne, wymieniono w tej klasyfikacji odrębnie pod pozycją 93.03. Plan miejscowy dla terenu MN2, nie wymienia tej pozycji. W takiej sytuacji nie ma żadnego znaczenia fakt, że równocześnie usługi pogrzebowe nie wymieniono wśród zakazów zawartych w § 9 ppkt 3.2 uchwały, ani nie jest to usługa uciążliwa. Usługi pogrzebowe nie mogą być zaliczone ani do kategorii usług konsumpcyjnych ( § 6 pkt 4 uchwały dla symbolu UU1), ani też do usług typowych dla zabudowy śródmiejskiej ( § 9 pkt 3 uchwały dla symbolu MW1). W istocie usługi konsumpcyjne tj. handel, gastronomia, usługi różne ( w tym rzemiosło nieprodukcyjne), itp. podpadają bowiem pod usługi wymienione w drzewie kodów Państwowej Klasyfikacji Wyrobów i Usług o symbolach, wymienionych w § 2 pkt 14 uchwały jako usługi w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( MN2), w tym o kodach: 74.1, 74.2, 74.3, 74.4 – usługi w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej pozostałej; 93.01, 93.02, 93.04 – Usługi pozostałe. Tymczasem jak już wyżej wskazano, usługi pogrzebowe o kodzie 93.03, nie są usługami pozostałymi dopuszczalnymi na terenie MN2. Przy odmiennym rozumowaniu zapis § 2 pkt 14 uchwały, zawierający zamknięty katalog usług, byłby zbędny. Stąd też zapisy planu dla jednostki o symbolu UU1, jak i MW1, nie rozszerzają tego katalogu, a jedynie posługują się inną nomenklaturą, która jednak w istocie zamyka się w pojęciu usług wg PKW i U. Tak więc, taksatywne wyliczenie usług dla terenów MN2, było zabiegiem celowym, bo w innej sytuacji niewykonalne byłoby rozróżnienie funkcji podstawowej i uzupełniającej. Podkreślić też należy, że zamknięty katalog usług wprowadzono jedynie dla dwóch jednostek urbanistycznych o symbolach MN1 i MN2, co jest zrozumiałe w sytuacji, gdy plan miejscowy ma zapewniać ład urbanistyczny, aczkolwiek uchwała w tym przedmiocie nie była przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Godzi się przy tym zauważyć, iż na terenie o symbolu MN1, dopuszczono jedynie usługi świadczone w gospodarstwach domowych ( kod 95). Porównanie zapisów § 2 pkt 13 i pkt 14 planu, potwierdza rozumowanie, iż zawarte tam wyliczenie usług, jest dla obu jednostek enumeratywne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.