I OSK 418/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 36/09 w sprawie ze skargi W.J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 36/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach do wydania decyzji w przedmiocie wniosku W.J. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2006, 2007, 2008 – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan sprawy stwierdzając, iż pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. W.J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w Kartuzach wskazał, że ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy nie przewiduje wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak takiego lokalu. Z kolei uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego spowodowało, że osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. utraciły prawo do żądanego równoważnika. W następstwie zażalenia Naczelnik Wydziału Gospodarki Materiałowo – Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku podtrzymał stanowisko organu I instancji, nie dopatrując się bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach. W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, W.J. podniósł, że pomimo jego wniosku, nie została wydana decyzja o przyznaniu mu takiego równoważnika, a organ mimo udzielonych odpowiedzi pisemnych nadal pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, lub odrzucenie.. Wydając zaskarżony wyrok uwzględniający skargę, Sąd I instancji powołał się na dotychczasową praktykę, która prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodziła z przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który został jednakże uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008, nr 8, poz. 141) orzekł, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek Sąd I instancji wysnuł co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestię mieszkań i związanych z nimi uprawnień funkcjonariuszy Policji normują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu I instancji skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Zdaniem Sądu I instancji uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne – 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu, gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy – § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji w Kartuzach zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 91 ustawy o Policji przez błędną ich wykładnię, a także naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy P.p.s.a., art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż powołany przez Sąd I instancji art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zakresie przyznawania pomocy w budownictwie mieszkaniowym nakazuje stosować do emerytów i rencistów zasady, a więc przepisy przewidziane dla funkcjonariuszy. Natomiast w odniesieniu do lokali mieszkalnych, art. 29 ust. 1 ustawy potwierdza, iż emeryci i renciści mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych mu organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, oraz że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego treść przywołanego przepisu w kontekście przyznawania emerytom i rencistom tylko prawa do lokalu albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym jako uprawnień określonych w art. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy, powinna być interpretowana ściśle. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy powinno być ograniczone tylko do zapewnienia realizacji uprawnienia wynikającego z art. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy, tj. przydziału lokalu, gdy emeryt nie posiada mieszkania, a w przypadku, gdy lokal ten uzyskał – stosowania w odniesieniu do lokali pozostających w zarządzie organów Policji – przepisów w zakresie praw i obowiązków najemcy i ustalania stawek czynszu, a także wydawania do ogółu lokali przydzielonych decyzją administracyjną – decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wywodzi, iż odpowiednie stosowanie przepisów sprowadzać się więc powinno tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1–2 i ust. 4–5 ustawy o Policji i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754). Skarżący wskazał, iż na mocy § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (uchylonego z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.), do katalogu podmiotów uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu byli włączeni także emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w powołanej ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W oparciu o dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię uzasadnione jest więc twierdzenie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów powołanej ustawy. Skarżący stanął również na stanowisku, że po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. A skoro nie ma takiego charakteru, to nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest dopuszczalna również skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje uprawnień innym podmiotom niż policjanci do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a więc skarga na bezczynność organu wniesiona przez emeryta czy rencistę policyjnego winna zostać odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za bezpodstawne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 91 ustawy o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność organu. Organ, uzasadniając powyższe zarzuty, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Z uwagi na to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, że po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wobec czego nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa Stanowisko to jest błędne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej materii przez Sąd I instancji. Niezależnie od podniesionych przez ten Sąd argumentów, dodatkowo wskazać należy na następujące okoliczności: stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 30 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego i do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wniosków funkcjonariuszy pozostających w służbie, a więc decyzje w tych sprawach podejmują organy Policji. Trafnie Sąd I instancji zauważył, iż byłoby niezgodne z art. 8 Kpa, ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa uznanie, że emeryt policyjny nie może dochodzić swojego prawa do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ten sposób, przez brak sądowej kontroli nad działaniem organów administracji, emeryt policyjny pozbawiony byłby jakiejkolwiek ochrony. Brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wniosek o równoważnik pieniężny za remont nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do niego jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu, a to z kolei wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Argumentem takim nie może być, wbrew stanowisku organu, zmiana przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie § 8, bowiem jest to akt niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może w tym wypadku przesądzać o charakterze uprawnień emeryta policyjnego. Z powodów, o których była mowa wyżej, za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 19, 20, 156 § 1 i 2 Kpa. Ponadto regulacje zawarte w tych przepisach w ogóle nie miały zastosowania. Przepisy te, a zwłaszcza ostatni z wymienionych, dotyczą wydanych w sprawie decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem I instancji. Skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej. Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 3 ustawy P.p.s.a., gdyż przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, co wykazano wyżej, a powyższy przepis stanowi podstawę do odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.