II SA/Gl 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] C. S. A. w C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. [...] S.A. w C. zwróciła się o wydanie decyzji zezwalającej jej na dokonanie czynności związanych z konserwacją urządzeń przesyłowych sieci cieplnej – komora K-3HNe – znajdujących się na nieruchomości położonej w C. przy [...] oznaczonej numerami działek [...],[...] i [...] k.m. [...] stanowiącej współwłasność Z. P. i E. P., z jednoczesnym ich zobowiązaniem do udostępnienia tej nieruchomości w celu wykonania prac konserwacyjnych i usunięcia awarii urządzeń przesyłowych sieci cieplnej. Wniesiono nadto o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego, interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Uzasadniając to żądanie stwierdzono, że na terenie objętej wnioskiem nieruchomości przebiega sieć ciepłownicza wnioskodawczyni (obejmująca m.in. komorę ciepłowniczą), którą dostarczane jest ciepło do wielu odbiorców. Pomimo rozpoczęcia sezonu grzewczego ciepło z tej sieci nie dociera m.in. do [...] Sp. z o.o. w C. Zachodzi zatem potrzeba uruchomienia, konserwacji lub naprawy urządzeń ciepłowniczych w komorze cieplnej położonej na nieruchomości przy [...] w C. Współwłaściciele nieruchomości jednak to uniemożliwiają. Jako podstawę wniosku podano m.in. "art. 124 ust. 6 lub art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W piśmie z dnia [...] r. (według daty wpływu) stanowiącym uzupełnienie powyższego wniosku pełnomocnik wnioskującej Spółki wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie w/w nieruchomości na okres trzech dni roboczych celem otworzenia zaworów na rurociągu ciepłowniczym, sprawdzenia szczelności sieci oraz ewentualnej jej naprawy. Po rozpoznaniu sprawy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] zezwolono [...] S.A. na czasowe zajęcie objętej postępowaniem nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym E. i Z. małżonków P., na okres nie dłuższy niż 3 dni, od dnia otrzymania decyzji, w celu otworzenia zaworu na rurociągu ciepłowniczym (komora K-3HNe) oraz dokonania czynności związanych z jego konserwacją. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę decyzji wskazał organ orzekający art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 104 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu decyzji przytoczono twierdzenia wnioskodawcy przemawiające za uwzględnieniem wniosku i wydaniem decyzji opartej na treści art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik E. P. i Z. P. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne jego zastosowanie, naruszeniem art. 64 Konstytucji RP oraz z naruszeniem art. 6, art. 10 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadniając odwołanie zarzucono, iż nie zostało wykazane aby w sprawie zachodził przypadek siły wyższej czy też aby istniało zagrożenie powstania po stronie [...] S.A. w C. znacznej szkody, o jakich to przesłankach jest mowa w art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzono, iż między stronami istnieje spór co do bezumownego korzystania z nieruchomości odwołujących się, w tym co do odpłatności za to korzystanie. Podniesiono nadto, że odwołującym się nie zapewniono w postępowaniu jakiegokolwiek udziału. Nie uprawdopodobniono też wystąpienia awarii sieci ciepłowniczej uzasadniającej czasowe zajęcie nieruchomości. Zarzuty te podtrzymane zostały następnie w piśmie procesowym pełnomocnika odwołujących się z dnia [...] r. w którym stwierdzono nadto, że kwestionowana decyzja została już wykonana. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 pkt 1 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że organ niższej instancji nie przeprowadził praktycznie w sprawie żadnego postępowania dowodowego. Nie ocenił nawet dowodów zaoferowanych przez wnioskodawczynię. W konsekwencji trudno jest też ocenić zasadność podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Nie zostało też uzasadnione przez organ I instancji zastosowanie w sprawie treści art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu II instancji uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia jakichkolwiek wymogów z art. 107 § 3 kpa. Podzielił też Wojewoda zarzut odwołania pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym. Pozbawienia takiego nie usprawiedliwia przy tym zdaniem tego organu groźba straty finansowej strony prowadzącej komercyjną działalność gospodarczą. W skardze do sądu administracyjnego [...] S.A. w C. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że uczestnicy sami celowo pozbawili się udziału w postępowaniu przed organem I instancji unikając odbierania korespondencji. Nadto z uwagi na porę roku i niskie temperatury powietrza zachodziły podstawy do zastosowania przez organ I instancji treści art. 10 § 2 kpa w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 2 kpa. Zachodziła bowiem obawa powstania zagrożenia dla życia i zdrowia osób, które nie mogły korzystać z ciepła, które miało być dostarczane siecią ciepłowniczą. Zdaniem skarżącej w sprawie zostały zgromadzone wystarczające dowody (wskazane przez skarżącą) pozwalające na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Brak było zatem jej zdaniem podstaw do wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa. Inne dowody nic by nowego do sprawy nie wniosły. Z uwagi na specyfikę sprawy należało ją rozpoznać bez jakiejkolwiek zwłoki. Stwierdzono też, że w wykonaniu decyzji organu I instancji odkręcenie zaworów w komorze ciepłowniczej na nieruchomości uczestników trwało zaledwie kilka minut. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że nie umorzył postępowania administracyjnego w ogóle (a to wobec wykonania decyzji organu I instancji) aby dać stronom możliwość rozwiązania istniejącego między nimi konfliktu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, zaś pełnomocnik uczestników postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniósł o jej oddalenie akcentując pozbawienie ich udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszeniem (w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych brak jest również zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy mógł wydać w rozpatrywanej sprawie decyzję rozstrzygającą ją merytorycznie co do istoty. Zasadnie stwierdził bowiem Wojewoda, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiadało żadnemu z wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy w tym względzie podnieść, że nie wynika z niego aby Prezydent C. dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych w oparciu o które mógłby rozstrzygać sprawę w oparciu o obowiązujące prawo materialne. W uzasadnieniu zrelacjonowano bowiem jedynie treść twierdzeń podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji bez jakiegokolwiek odniesienia się do tych twierdzeń i ich oceny z punktu widzenia prawdy obiektywnej, a w szczególności bez konstatacji, że twierdzenia te organ I instancji uznał za odpowiadające stanowi faktycznemu w oparciu o który rozstrzygnął sprawę. W konsekwencji trudno przyjąć, że pomijając fakt formalnego wydania decyzji, doszło w ogóle do załatwienia sprawy przez organ I instancji w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Już tylko z tego powodu zachodziła podstawa do wydania orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym wypadku doszłoby praktycznie do naruszenia wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta zostałaby naruszona również z tego powodu, że organ niższej instancji nie dokonał też jakiejkolwiek oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (nawet gdyby przyjąć, że stan faktyczny wynikający z twierdzeń wnioskodawczyni organ orzekający uznał za własne ustalenia) z punktu widzenia zastosowanego prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji gdy podstawa materialnoprawna decyzji nie była jednoznaczna. Zgodzić się też trzeba z Wojewodą [...], że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem treści art. 10 § 1 kpa co dawałoby podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wbrew stanowisku skarżącej brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że to na skutek działań strony przeciwnej pozbawia się ona czynnego udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy z akt administracyjnych nie wynika aby przed wydaniem decyzji przez organ I instancji doszło do podjęcia przez ten organ chociażby próby powiadomienia uczestników o toczącym się postępowaniu. Brak było także podstaw do zastosowania treści art. 10 § 2 kpa (na którą organ I instancji w ogóle się zresztą nie powołał), głównie z tego powodu, że decyzja tego organu nie zapadła niezwłocznie w rozumieniu art. 12 § 2 i art. 35 § 2 kpa. W międzyczasie pierwotny wniosek skarżącej został bowiem przez nią dwukrotnie uzupełniony. Oznacza to, że organ I instancji mógł podjąć w tym czasie działania zmierzające do zapewnienia udziału w postępowaniu użytkownikom wieczystym nieruchomości której wniosek dotyczył, czego nie uczynił. Wobec naruszenia przez organ I instancji dwóch podstawowych zasad postępowania organ odwoławczy nie mógł zatem orzekać merytorycznie nawet gdyby przyjąć jak twierdzi strona skarżąca, że pozwalał na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie uwzględnił przy tym z urzędu (wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) okoliczności, że wobec wykonania decyzji organu I instancji jeszcze przed wydaniem decyzji odwoławczej postępowanie oparte na treści art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się po uchyleniu decyzji organu I instancji faktycznie bezprzedmiotowe. Zarzut taki nie został bowiem podniesiony w skardze. Wprost przeciwnie z wypowiedzi pełnomocnika skarżącej złożonej na rozprawie sądowej wynikało, że z uwagi na zdarzenia mogące zaistnieć w przyszłości jest ona zainteresowana merytorycznym załatwieniem jej wniosku w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji uwzględnienie tej okoliczności z urzędu skutkowałoby zdaniem Sądu orzeczeniem na niekorzyść skarżącej (w rozumieniu art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a.). Nadto jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę wydanie przez Wojewodę [...] decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa umożliwiało stronom ewentualne podjęcie działań pozwalających na ugodowe załatwienie podobnych spraw w przyszłości. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W takiej sytuacji brak było też podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania (wobec treści art. 209 w zw. z art. 200 tej ustawy).