I SA/Wa 1043/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą nadania U. M. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia 25 marca 2008 r. U. M. zwróciła się o dopuszczenie jej do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami, w tym zaliczenie na poczet praktyki zawodowej działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r., w trybie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Do wniosku dołączyła dokumenty, w jej opinii potwierdzające ww. fakt. W dniu 14 maja 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego rozpatrzyła powyższy wniosek. Ustaliła, że złożone przez kandydatkę dokumenty nie potwierdzają spełnienia warunków dopuszczenia do egzaminu ze względu na brak udokumentowania działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. Z akt sprawy wynika, że U. M. zajmowała się problematyką remontowo-techniczną i zamówieniami publicznymi, a jest to jedynie fragment czynności, które obejmują zarządzanie nieruchomościami. Komisja wskazała też, że nie rozpatrywała wszystkich załączników wniosku, z uwagi na brak poświadczenia notarialnego dokumentów. W związku z tym postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania U. M. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami zostało uznane za zakończone z wynikiem negatywnym. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił nadania U. M. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu orzeczenia Minister powołał § 56 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189) -zgodnie z którym zaliczenie działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami osobom wymienionym w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. następuje w trakcje postępowania kwalifikacyjnego na podstawie dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w tym zakresie przed dniem 31 grudnia 2001 r. Organ stwierdził, że osoby, które ubiegają się o zaliczenie na poczet praktyki zawodowej działalności zawodowej prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. załączają do wniosku o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego dokumenty, w formie oryginałów, kopii uwierzytelnionych przez notariusza (zgodnie z § 42 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r.) lub kopii poświadczonych przez wystawcę dokumentu z klauzulą "poświadczam za zgodność z oryginałem" z podpisem osoby upoważnionej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła U. M. W piśmie tym zarzuciła odmienną ocenę zaliczenia działalności zawodowej na poczet praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, która była już raz osądzona pozytywnie przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w dniu 7 marca 2007 r. - na podstawie tych samych dokumentów. Rozpoznając ponownie sprawę Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydatkę nadal nie potwierdzają ustawowych przesłanek uprawniających do nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami - z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., tj. nie potwierdzają wykonywania przez U. M., w okresie przed dniem 31 grudnia 2001 r., czynności faktycznych, składających się na zarządzanie nieruchomościami. Ponadto Komisja stwierdziła, że niektóre dokumenty przedłożone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły okresu po dniu 31 grudnia 2001. r., zaś część z nich w swej treści nie potwierdzała wykonywania czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami. Natomiast pozostałe dokumenty poświadczają, że U. M. zajmowała się problematyką remontowo-techniczną i zamówieniami publicznymi, a to stanowi jedynie fragment czynności faktycznych wchodzących w zakres pojęcia zarządzania nieruchomościami. Z tego też względu Komisja uznała, że nie udokumentowała ona działalności zarządzania nieruchomościami prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. faktycznymi czynnościami składającymi się na to pojęcie. W związku z powyższym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w dniu 8 października 2008 r. oceniła, że złożone przez U. M. dokumenty nie wypełniają przesłanki z art. 16 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w zakresie obowiązku faktycznego udokumentowania działalności zarządzania nieruchomościami. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że wobec stanowiska Komisji nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. M. Decyzji tej zarzucała naruszenie prawa materialnego, tj. art. 187 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 185 ust. 1 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 56 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. i art. 75 kpa., przez niesłuszne przyjęcie, że skarżąca nie legitymuje się praktyką zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami przed dniem 31 grudnia 2001 r. Zarzucała także wybiórcze potraktowanie załączonych do wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami dokumentów, przez pominięcie innych zadań realizowanych przez skarżącą, a wynikających z zakresów czynności z dnia 23 marca 1996 r., 21 maja 2005 r., 7 stycznia 2003 r. i z dnia 29 marca 2005 r., także z opinii służbowej za okres od 1 marca 1996 r. do 2 października 2006 r., decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z dnia 15 marca 1991 r., protokołu z dnia 28 lipca 2000 r. dotyczącego kontroli obiektu, rocznych planów remontów i konserwacji świadczących o zarządzaniu nieruchomościami, o których mowa w art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi lub zmianę decyzji przez przyjęcie, że skarżąca legitymuje się praktyką zawodową uzasadniającą nadanie licencji zarządcy nieruchomości. Podniosła też, że spełniła wszystkie warunki uzyskania przedmiotowej licencji. Ponadto na podstawie udzielonych pełnomocnictw przez [...] Agencję [...] oraz Zespół [...] Sp. z o.o. Oddział P. wykonywała czynności związane z zarządem nieruchomościami, co potwierdziła planami czynności na nieruchomościach i zakresami czynności. Zatem brak jest podstaw do odmowy zaliczenia praktyki zawodowej i wydania licencji, gdyż skarżąca spełniła wszystkie warunku do otrzymania przedmiotowej licencji. Wskazała również, że o nadanie licencji zawodowej występowała już w styczniu 2007 r. W trakcie postępowania kwalifikacyjnego Państwowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, że spełniła ona wymogi (etap wstępny) określone w art. 187 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym pozytywnie rozpatrzono jej wniosek o zaliczenie działalności zawodowej na poczet praktyk - co było warunkiem dopuszczenia skarżącej do egzaminu. Z tego względu skarżąca czuje się skrzywdzona podjętym orzeczeniem i nie wie jakimi kryteriami kierowała się Komisja, poza wybiórczą oceną załączonych do wniosku dokumentów. Ponadto zarzuciła Komisji dowolność w ich ocenie i rozpatrzenie jej wniosku w oderwaniu od złożonych dokumentów. Stwierdziła też, że w trakcie sześciomiesięcznej praktyki zawodowej kandydat na zarządcę zapoznaje się ze wszystkimi czynnościami, które wykonuje zarządca nieruchomości. W jej przypadku - co wynika z załączonych zakresów czynności - tą działalność wykonuje już prawie 7 lat. Dodała jeszcze, że sprawa z jej wniosku była załatwiana przewlekle, bowiem od złożenia wniosku do wydania decyzji upłynął prawie rok. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami prowadzone było zgodnie z przepisami prawa, a organ podjął wszelkie niezbędne kroki, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., orzekającą o odmowie nadania U. M. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa. W myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem, sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 10 wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79, za: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 359/00,LEX nr 51287, stwierdził, że: "Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240). Niniejszy skład orzekający w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania czy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale również z naruszeniem art. 15 kpa. Przed złożeniem przedmiotowego wniosku skarżąca ubiegała się już o nadanie licencji. Postępowanie to zostało wówczas zakończone decyzją odmowną z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] - co wynika z wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut, że została dopuszczona do części pisemnej egzaminu, a wykonywaną przez nią działalność zawodową przed dniem 31 grudnia 2001 r. uznano i zaliczono na poczet praktyk. Natomiast w niniejszym postępowaniu organ stwierdził, że przedłożone dowody nie potwierdzają faktu wykonywania przez nią czynności zarządzania. Organ pierwszej instancji, rozpatrując sprawę, nie uwzględnił zatem faktów znanych organowi z urzędu, naruszając tym art. 77 § 4 kpa - bowiem w uzasadnieniu decyzji całkowicie pominął fakt, że skarżąca ubiegała się o nadanie licencji, a praktyka zawodowa została jej w tamtym postępowaniu zaliczona. Ta diametralna zmiana stanowiska organu nie została w żaden sposób wyjaśniona. Nawet, mimo zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, organ działający w drugiej instancji nie ustosunkował się do tego faktu i także nie wypowiedział się, dlaczego dowody zgromadzone w tym postępowaniu, zostały ocenione odmiennie. Zatem, takie postępowanie Ministra naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa. - w związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa.) a także art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji organ działający w pierwszej, jak i w drugiej instancji, powinien rozważyć, czy zarówno przedłożone w niniejszym postępowaniu przez stronę dokumenty, jak i te znajdujące się w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2007 r., uzasadniały odmowę nadania licencji zawodowej oraz starannie i wnikliwie wyjaśnić, z jakich przyczyn nastąpiła zmiana stanowiska organu w przedmiocie zaliczenia - na poczet praktyki - działalności zawodowej skarżącej prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ oceni cały materiał dowodowy i wyjaśni, czy U. M. wypełniła przesłanki uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Organ wskaże także, na których dowodach się oparł, a jakim odmówił wiarygodności. W przypadku nie zaliczenia na poczet praktyki działalności zawodowej wykonywanej przez U. M., prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. - w trybie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492 ze zm.) - organ dokładnie i rzetelnie wyjaśni, z jakich przyczyn nastąpiła zmiana stanowiska w tej kwestii. Następnie, ustalenia te znajdą wyraz w uzasadnieniu orzeczenia - zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.