I SA/Wa 1590/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu opieki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o udzieleniu wnioskodawcy na czas określony zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz o wpisaniu placówki do rejestru – i odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] – działając na zasadzie art. 67 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. Nr 86, poz. 739) - w pkt 1 decyzji zezwolił Z. K. na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2010 r. na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającej pod nazwą Dom Opieki "[...]" przy [...], kod [...], zaś w pkt 2 decyzji - wpisał w/w placówkę do Rejestru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że mimo, iż strona występowała o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony, to z uwagi na fakt, że placówka nie spełniała standardów określonych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej (brak windy), właściwe było w tej sprawie wydanie zezwolenia na czas określony. W odwołaniu wniesionym od pkt 1 powyższej decyzji Z. K. akcentował, że zezwolenie winno być wydane na czas nieokreślony, gdyż placówka jego posiada urządzenie, które w istocie jest "windą", a zostało zainstalowane w obiekcie. Urządzenie to pozwala na przemieszczanie osób niepełnosprawnych. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. W celu zaś uzyskania w/w zezwolenia strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku (wraz z wymaganymi dokumentami). Organ ustalił, że Z. K. - zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Urząd Miasta Z. - zarejestrowany jest jako przedsiębiorca pod nr [...] i prowadzi bardzo zróżnicowaną i różnorodną działalność gospodarczą m. in. oznaczoną jako: [...] – Pomoc społeczna pozostała, z zakwaterowaniem. W dniu 11 grudnia 2008 r. Z. K. wystąpił zatem z odpowiednim wnioskiem. Z protokółu z oględzin obiektu, przeprowadzonych w dniu 15 maja 2009 r. wynikał zaś charakter prowadzonej działalności, liczba pensjonariuszy, standard świadczonych usług oraz jakość sprawowanej opieki. Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazało się rozumienie potocznego słowa "winda". Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa placówka nie spełnia wymogu z art. 68 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bo nie posiada odpowiedniej, dostosowanej do liczby pensjonariuszy liczby toalet. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że znajdują się w niej dwie toalety. Wprawdzie decyzja ta nie określała liczby pensjonariuszy, dla której przewidziana była placówka, to zakładając, że jest nią liczba osób przebywających w chwili oględzin ([...] osoby) – Minister uznał, iż powyższe standardy nie były spełnione. W przypadku zaś przyjęcia liczby pensjonariuszy wymienionej we wniosku ([...] osób), to - zdaniem organu - wątpliwym byłoby, aby placówka spełniała standardy także w odniesieniu do liczby łazienek, gdyż przy pełnej, przewidywanej liczbie pensjonariuszy, stosunek liczby pensjonariuszy do liczby łazienek kształtować się będzie na poziomie 5,8. Odnosząc się do wymogu posiadania windy i zakresu pojęcia terminu "winda" Minister stwierdził, że istotnie nie jest to pojęcie dookreślone na gruncie przepisów prawa. Posługując się zatem definicją z Słownika języka polskiego PWN (pod redakcją L. Drabik i E. Soból, wydanie z 2007 r.), organ centralny przyjął, iż - co do zasady - przez windę należałoby rozumieć podnoszące urządzenie dźwigowe, zainstalowane na stałe, obudowane szybem (zamkniętym lub częściowo otwartym), obsługujące ustalone poziomy, posiadające kabinę i poruszające się między prowadnicami w układzie pionowym. W związku z powyższym schodołaz, krzesełko schodowe ani inne urządzenie służące do przemieszczania osób niepełnosprawnych, nie spełniające wymogów choćby najprostszej definicji windy, nie może być za nią uznane. W tym stanie rzeczy Minister, przywołując treść art. 139 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny uznał, że organ I instancji wydał zaskarżoną w części decyzję bez podstawy prawnej, co zgodnie z orzecznictwem jest uznawane za rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie prawo nie przewiduje bowiem możliwości wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie przedmiotowej działalności podmiotowi, który nie spełnia wszystkich wymaganych standardów. Ponadto podniesiono również, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje w zasadzie możliwości wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnych, chorym lub osobom w podeszłym wieku podmiotowi który nie spełnia przewidzianych przepisami prawa standardów na czas określony. Kwestia terminowości zezwolenia może być natomiast uzależniona - co do zasady - albo samą wolą wnioskodawcy bądź brakiem gwarancji stałego zapewnienia standardów określonych w ustawie i w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę. Jedyna możliwość – jak podkreślił Minister - wydania zezwolenia na czas określony do dnia 31 grudnia 2010 r. podmiotowi, który nie spełnia niektórych warunków (wymogów określonych art. 68 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) dotyczy podmiotu, który prowadził przedmiotową placówkę w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czyli w dniu 1 maja 2004 r. Ten przypadek nie dotyczył jednak przedmiotowej sprawy, bowiem zgodnie z oświadczeniem Z. K., Dom Opieki "[...]" rozpoczął swą działalność od dnia 1 października 2005 r. Od przedstawionej wyżej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K. W skardze skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organowi: 1. naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę; 2. naruszenie art. 139 k.p.a.; 3. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, iż urządzenie zainstalowane w Domu Opieki "[...]" w M. nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 68 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi w szczególności skarżący wywodził, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. przedmiotowe zezwolenie jest wydawane na czas określony albo nieokreślony. Przy tym decyzja organu I instancji została wydana na podstawie § 2 w/w rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku braku gwarancji stałego zapewnienia spełniania standardów określonych w art. 68 w/w ustawy, zezwolenie jest wydawane z urzędu na czas określony. W skardze podnoszono także, iż działanie Ministra zaprzeczało zasadzie reformationis in peius, gdyż zakaz ten mógł być złamany jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy decyzja administracyjna rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny a taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła i organ odwoławczy takiej sytuacji nie wskazał. Skarżący akcentował przy tym, że decyzja Wojewody nie była wydana bez podstawy prawnej a wynikała wprost z przepisów cytowanego rozporządzenia, które zostały w decyzji przez Wojewodę przywołane. Poza tym w skardze szeroko omówiono kwestie zainstalowanego w placówce urządzenia służącego przemieszczaniu się pomiędzy kondygnacjami budynku. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. W myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istota tego zakazu, polegająca na tym, iż organ odwoławczy w zasadzie nie może pogorszyć w stosunku do decyzji organu I instancji) sytuacji strony odwołującej się, wyklucza możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do przyjętych w tym przepisie wyjątków. Ponadto odstępując od zasady reformationis in Pius, organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, w przeciwnym bowiem wypadku, naruszenie omawianego zakazu stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, iż decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu Z. K. na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2010 r. na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającej pod nazwą Dom Opieki "[...]" przy ul. [...] w M. i wpisaniu tej placówki do Rejestru była wydana bez podstawy prawnej a zatem rażąco naruszała prawo. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej wtedy występuje, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania albo też taki przepis prawny wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W orzecznictwie jako przykłady wydawania decyzji bez podstawy prawnej wskazuje się przypadki, jeśli np.: wydano decyzję w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu, wydano decyzję chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy, wydano decyzje, podczas gdy sprawa winna być załatwiona w drodze czynności materialnotechnicznej lub w drodze wydania zaświadczenia. Odrębną grupę omawianych przypadków też stanowią rozstrzygnięcia organu odwoławczego związane z naruszeniem procedury np.: rozpoznanie odwołania, które nie było podpisane, wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem stronie decyzji organu I instancji, rozpatrzenie odwołania od wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy itp. W sytuacji zatem, gdy istniały przepisy prawa będące podstawą do wydania decyzji i w dodatku przepisy te zostały wskazane przez organ pierwszej instancji, nie można było przyjąć, iż wydana przez ten organ decyzja nie miała podstawy prawnej. Decyzja Wojewody [...] była wydana w oparciu o art. 67 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. Nr 86, poz. 739). Zgodnie zaś z w/w przepisami działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Zezwolenie takie wojewoda wydaje, jeżeli podmiot występujący o nie spełnia warunki określone w ustawie o pomocy społecznej, standardy wymienione w art. 68 tej ustawy i przedstawi wymienione w art. 67 ust. 1 pkt 3 dokumenty. Ponadto Wojewoda prowadzi rejestr takich placówek a tryb postępowania reguluje rozporządzenie wykonawcze Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W rozporządzeniu tym zaś z dnia 28 kwietnia 2005 r. w przepisie § 6 ust. 1 i 2 stwierdzono, że omawiane zezwolenie jest wydawane na czas określony albo nieokreślony a także wymieniono sytuacje, w którym wydaje się zezwolenie na czas określony. Zatem podstawa prawna dla wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2009 r. istniała. Twierdzenie, że nie można było wydać w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, bo wnioskodawca nie spełniał wspomnianych wyżej przesłanek do wydania zezwolenia jest błędne. Czym innym bowiem jest brak podstawy prawnej do wydania decyzji a czym innym jest wydanie decyzji – zdaniem organu odwoławczego – wadliwej. Zwrócić należy uwagę, że przepisy nie przewidują również wprost, iż w omawianej sytuacji można wydać decyzję o odmowie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę a jednak organ drugiej instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości, iż taka możliwość istnieje bo sam wydał takie rozstrzygnięcie. Zatem było rzeczą bezsporną, że w przypadku, gdy strona – ujmując rzecz czysto teoretycznie - nie spełnia wspomnianych wyżej wymagań - należy odmówić uwzględnienia jej wniosku. Jeśli pomimo wszystko zostanie jednak wydana decyzja, choćby częściowo pozytywna (jak w tym przypadku) to najwyżej można twierdzić, że została wydana decyzja wadliwa. Nie jest to jednak wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Ponieważ w żaden inny sposób w przedmiotowym stanie faktycznym organ odwoławczy nie uzasadnił odstąpienia w swym rozstrzygnięciu od zakazu reformationis in peius a wyjaśnienie zawarte w zaskarżonej decyzji – jak wyżej wskazano - było błędne należało uznać, że odstąpienie przez Ministra od zakazu pogorszenia sytuacji odwołującego było niezasadne, co prowadziło do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Ponadto zwrócić tez trzeba uwagę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. składała się z dwóch punktów. W pkt 1 zawarto zezwolenie czasowe na prowadzenie placówki, w pkt 2 zaś – orzeczono o wpisaniu placówki do rejestru. Odwołanie wniesiono tylko w stosunku do pkt 1, natomiast decyzją organu odwoławczego uchylono decyzję Wojewody w całości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie wyjaśnił przy tym przyczyn takiego postępowania. Trudno w związku z tym dokonać zasadności jego oceny. W szczególności nie wiadomo, czy postępowanie organu było omyłkowe a zatem wadliwe, bo orzeczono w stosunku do części decyzji, która nie była objęta zaskarżeniem, czy też świadomie organ odwoławczy tak postąpił uznając, że decyzja Wojewody, pomimo, że składała się z dwóch osobnych punktów - była niepodzielną. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zwalnia Sąd z obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym bowiem rozpoznaniu odwołania organ musi zatem ponownie rozważyć zarzuty zawarte w dowołaniu i kwestię możliwości odstąpienia w niniejszej sprawie od zakazu reformationis in peius. Sprawa winna być również rozpoznania w granicach zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania w tej sprawie strony nie obciążały.