I SA/Wa 1458/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...], prawa własności nieruchomości położonej w rejonie R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością odwołującego oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie w wysokości [...] zł - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzją z [...] marca 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu opisanej na wstępie nieruchomości pod budowę obwodnicy miasta R. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie. Od decyzji Wojewody odwołanie złożył K. J. kwestionując ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. W odwołaniu wskazano również, że błędne jest przyjmowanie do porównań nieruchomości odległych o około 15 km od działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał m.in., że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Ofertą z 14 czerwca 2005 r. wystąpiono do K. J. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości. Wobec niewyrażenia zgody na sprzedaż, wnioskiem z 7 września 2005 r. Generalny Dyrektor DKiA wystąpił do Wojewody [,,,] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., pismem z 14 września 2005 r. wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości do dnia 30 września 2005 r. Po bezskutecznym upływie tego terminu, Wojewoda [...] pismem z 3 listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W tej sytuacji należy ocenić, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia zostało wszczęte prawidłowo. W toku postępowania 14 listopada 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, strony zostały zapoznane ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel nieruchomości przedstawił zarzuty co do wyceny nieruchomości twierdząc, iż jest ona zaniżona. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Na podstawie ustawy art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy 28 września 2007 r., sporządzony dla potrzeb tego postępowania, powinien odpowiadać przepisom § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zasadnicza wskazówka z § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy uwzględnić przy wycenie jedynie transakcje gruntami wykupionym pod drogi publiczne. Informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cech rynkowych opisujących nieruchomości i obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Autor operatu dokonał analizy rynku nieruchomości podobnych (od października 2005 r. do stycznia 2007 r.) położonych w R. oraz w powiecie [...]. Rzeczoznawca wskazał 15 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Następnie określone zostały określone główne cechy różnicujące nieruchomości oraz zakres tych cech mających wpływ na wartość nieruchomości, a po uwzględnieniu współczynników korygujących obliczono wartość jednego metra kwadratowego przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W toku postępowania odwoławczego upłynął termin ważności operatu, dlatego też wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu z dnia 28 września 2007 r. Przy piśmie z dnia 8 maja 2009 r. Wojewoda [...] przesłał do tut. organu klauzulę potwierdzającą aktualność tego operatu. W związku z tym pismem z dnia 21 maja 2008 r. strony zostały powiadomione o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem. Operat szacunkowy z 28 września 2007 r. odpowiada wymogom określonym w przepisach. Przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości rolnej jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest wobec tego podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się do zarzutu, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań oddalone są od wywłaszczonej o około 15 km, Minister uznał, że jest on nieuzasadniony. W związku z brzmieniem § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. należy przyjąć, iż intencją prawodawcy było, aby dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy do porównań dobierał przede wszystkim ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dlatego też w przypadku, kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj, nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, wprowadzona została możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej. W tej sprawie taka sytuacja występuje, bowiem na badanym przez rzeczoznawcę terenie odnotowano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg i takie właśnie transakcje zostały zastosowane do obliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. i poprzedzającej ja decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. zarzucając im naruszenie przepisów art. 119 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 116 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 114 tej ustawy; art. 7, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi K. J. podniósł m.in., że pomimo stałego wzrostu cen działek budowlanych od 2004 r. do chwili obecnej dwie opinie rzeczoznawców nie różniły się znacząco. Pierwsza wycena sporządzona w maju 2005 r. określała wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Wycena z września 207 r. określa nieruchomość na kwotę [...] zł. Prawie dwa lata po pierwszej wycenie rzeczoznawca w trakcie postępowania odwoławczego potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Faktem powszechnie znanym jest wzrost cen nieruchomości w ostatnich kilku latach. Wzrost ten kształtował się na poziomie 20 – 30 % rocznie. Ceny nieruchomości na terenie R. wzrosły od 2005 r. o 100 %. Pomimo, iż już w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] podniesione zostało, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nie są podobne do przedmiotowej, organ odwoławczy zupełnie pominął tę kwestię wskazując jedynie przepisy, które rzekomo uzasadniały prawidłowość takiego postąpienia. Stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość została porównana z podobnymi nieruchomościami nie jest prawdziwe. Nieruchomość skarżącego położona jest w odległości ok. 1 km od centrum miasta R. Przyjęte do porównania nieruchomości w K., S. i O. położone są kilkanaście kilometrów od centrum R. Istotne znaczenie ma też fakt, że wywłaszczona nieruchomość położona jest w sąsiedztwie zwartej zabudowy miasta powiatowego. Większość nieruchomości wziętych do porównania znajduje się w wiejskim obszarze administracyjnym. Rzeczoznawca błędnie przyjął, że nieruchomość nie jest uzbrojona, gdy tymczasem przebiega tam instalacja wodociągowa, a pozostałe instalacje znajdują się na działce przyległej, stanowiącej własność skarżącego. Rzeczoznawca w operacie z 2007 r. Przyjął cenę średnią w wysokości 16,02 zł za m² , podczas gdy inni biegli wyceniając działki sąsiednie przyjmowali cenę średnią ok. 35 zł za m². Błędne założenia przyjęte przy wycenie nieruchomości skutkowały ustaleniem wartości nieruchomości skarżącego na poziomie 50 % jej rzeczywistej wartości rynkowej. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4 tej ustawy operat może być wykorzystany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Powołane wyżej przepisy nie definiują pojęcia "klauzula", ale ich analiza pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez umieszczenie na nim klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Z powyższego wynika, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. Znajdujący się w aktach sprawy dokument – kserokopia pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r., skierowanego do Wojewody [...] nie spełnia warunków, jakim powinna odpowiadać klauzula. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji powołany dokument nie mógł przesądzać o aktualności operatu, gdyż można było tego dokonać wyłącznie w formie klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczył, że operat zachował aktualność. Uzyskania klauzuli o aktualności operatu jest obowiązkiem organu, jeżeli orzeka on po upływie 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Klauzuli nie może zastąpić pismo rzeczoznawcy adresowane do innego organu. Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Powołany przepis jest wskazówką a zarazem ograniczeniem dla rzeczoznawcy majątkowego co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody. Z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanych przepisów art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika więc, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której leży wyceniana nieruchomość. Jeżeli brak cen, stosuje się przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami i powołane wyżej rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia też § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie było podstaw do rozszerzenia materiału porównawczego o nieruchomości spoza rynku lokalnego. W powołanym ostatnio przepisie mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi. Dlatego w ocenie Sądu nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego, a więc do przyjęcia do porównań nieruchomości położonych w O., K. i S. W niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, co jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Minister Infrastruktury ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane przez Ministra okoliczności uzasadniające rozszerzenie przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości, odnoszące się do położenia i wyposażenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, nie są cechami szczególnymi, o jakich mowa w § 26 rozporządzenia, usprawiedliwiającymi rozszerzenie badań cen nieruchomości na inne niż położone na rynku lokalnym. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).