I SA/Wa 1417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K., jako działka ewidencyjna nr [...] (aktualnie nr [...]). Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działki o nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej wystąpiła Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. twierdząc, że objęta w/w decyzją działka nr [...] o powierzchni [...] m2 – w dacie wydawania decyzji – stanowiła i nadal stanowi własność Spółdzielni. Prawo to przysługuje jej na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. młyna gospodarczego stanowiącego własność Skarbu Państwa wraz z gruntem o powierzchni [...] m2. W uwzględnieniu powyższego wniosku Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina K. zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3, art. 97 § 4 i art. 100 § l w zw. z art. 158 § 1 i art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji, czy nie jest ona jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. natomiast w tym postępowaniu organ nie jest władny rozstrzygać sprawy merytorycznie. W szczególności wskazano, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone wady muszą mieć przy tym charakter rażący w sensie obiektywnym. Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego podniesiono, iż materialnoprawną podstawę do wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślono też, że w/w przepis stanowił o przejściu przez Gminę z mocy prawa własności mienia, która to własność przysługiwała do tej pory Skarbowi Państwa. Zdaniem Ministra – potwierdzając w omawianej decyzji przejście prawa własności ze Skarbu Państwa na Gminę K., Wojewoda [...] uwzględnił jedynie fakty wynikające z przedłożonej mu dokumentacji inwetaryzacyjnej a pominął wyjaśnienie innych, istotnych okoliczności. Należał do nich fakt, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, decyzją z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], przekazało na własność, nieodpłatnie Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. młyn gospodarczy stanowiący własność Państwa wraz z gruntem znajdującym się w miejscowości S., gromada K., działka nr [...]. Wypis z rejestru gruntów - nr jednostki rejestrowej [...] – wskazywał zaś, że działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest nr [...]. Jednocześnie jednak zauważono, że z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w O. wynikało, iż działka nr [...] oznaczona jest aktualnie nr [...], a przy tym działka nr [...] są to dwie różne działki. Z kolei w piśmie z dnia 18 lipca 2008 r. Starostwo Powiatowe w O. wyjaśniło, że władającym działką nr [...] - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. - była Gminna Spółdzielnia "[...]" w K., a ponadto, że do działki nr [...] w ewidencji gruntów w latach 1982-1993 była powołana decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. Poza tym ustalono, że w zaświadczeniu Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] stwierdzono, iż nieruchomość ziemska położona we wsi S., Gm. K. pod nazwą "[...]" została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wypis zaś z rejestru gruntów sporządzony w dniu 2 lipca 1992 r. wskazywał, że w skład w/w nieruchomości ziemskiej wchodziła m.in. działka nr [...]. Wg odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. wynikało też, że prawo własności m.in. działki o nr [...] wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w zaświadczenia zawartego w księdze wieczystej "[...]" . W tych warunkach Minister podniósł, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji Wojewoda [...] nie wyjaśnił wyczerpująco sprawy tj. nie rozstrzygnął o istotnych dla niej okolicznościach, a zatem należało uznać, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K., jako działka ewidencyjna nr [...], pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepisy te bowiem stanowią o obowiązku organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całe materiału dowodowy. W związku z tym za dowolne organ uznał ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Konkludując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji omawiając pojęcie rażącego naruszenia prawa stwierdził, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna – w części dotyczącej dział nr [...] nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i w konsekwencji nie może również występować w obrocie prawnym. Przedstawiona wyżej decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Gmina K. W skardze skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 107 § 3, art. 97 § 4, art. 100 § 1 w związku z art. 158 § 1 jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano też, że przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nikt nie zgłaszał roszczeń do skomunalizowanego gruntu a zatem organ orzekający w sprawie komunalizacyjnej nie miał podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mówi zaskarżona decyzja. W tych warunkach – zdaniem skarżącej wadliwym było przypisanie decyzji Wojewody Siedleckiego, że została ona wydana przy rażącym naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę należy uznać za zasadną, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty – na tym etapie sprawy – mogły być przez Sąd ocenione. Podnieść bowiem w pierwszej kolejności należy, że choć organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przytoczył szereg regulacji procedury administracyjnej tym niemniej nie ustrzegł się przed naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie, jak wskazał Minister, jedną z przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji jest przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta jednak może być dopiero wtedy rozpatrywana, tj. dopiero wtedy organ może rozważać, czy kwestionowana decyzja narusza rażąco konkretny przepis prawa, gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zostało wszczęte na skutek wniosku wniesionego przez podmiot uprawniony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części w której stwierdzała ona nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności działki o nr [...] było ustalenie dokonane przez Ministra, że decyzja ta naruszała w sposób rażący przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przy czym stwierdzając nieważność w/w decyzji, organ nie przesądził o tym, że decyzja dotyczyła mienia nie stanowiącego, w dacie komunalizacji, własności Skarbu Państwa. Zdaniem organu nadzoru, tę kwestię ma dopiero obecnie dokładnie wyjaśnić postępowanie zwykłe (komunalizacyjne). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podkreślając, że nie należy do jego kompetencji rozstrzyganie o kwestii merytorycznej, ograniczył się zatem jedynie do wymienienia zebranych dokumentów, które odnosiły się do działki nr [...] i miały dowodzić do niej prawa na rzecz różnych podmiotów (Skarb Państwa, Gmina K., Gminna Spółdzielnia "[...]" w K.). Ocena tych dowodów została jednak pozostawiona organowi orzekającemu o komunalizacji. W związku z powyższym trzeba wyraźnie stwierdzić, ze tego rodzaju postępowanie było wadliwe. Oczywiście, o komunalizacji lub jej odmowie rozstrzyga się w postępowaniu zwykłym a nie w nadzorczym, ale w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna już została wydana i stała się ostateczna a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji występuje podmiot, który nie był stroną postępowania komunalizacyjnego to, aby wszcząć w ogóle takie postępowanie nadzorcze, należało wyjaśnić w pierwszej kolejności interes prawny wnioskodawcy. W przedmiotowym stanie faktycznym – należało zatem nie tylko wymienić zebrane przez organ dokumenty, ale też ocenić je jako dowody po to, aby ustalić, czy działka nr [...] nie stanowiła (czy też stanowiła) w dacie komunalizacji mienie Skarbu Państwa. W decyzji zaskarżonej takie stanowisko nie zostało – jak wspomniano – wyrażone a przytoczone dowody nie były jednoznaczne. Część z nich bowiem świadczy o tym, że działka ta była własnością Spółdzielni a część - tego wcale nie potwierdza. W szczególności dotyczy to – jak wynika z akt administracyjnych - faktu istnienia różnych ksiąg wieczystych prowadzonych przez różne sądy (Sąd Rejonowy w O. i Sąd Rejonowy w M.) i rozbieżności pomiędzy wpisami dokonanymi w księgach, jak również rozbieżności w numeracji działek. Obowiązek zbadania interesu prawnego wnioskowy występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego determinowane jest zaś treścią art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie nadzorcze jest wszczynane z urzędu i na wniosek strony. W tym postępowaniu jednak nie stosuje się art. 61 § 4 k.p.a., co oznacza, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi pochodzić od podmiotu, który jest stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot taki musi zatem legitymować się interesem prawnym w uczestniczeniu w postępowaniu nieważnościowym. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna została wydana w stosunku do mienia, które organ orzekający traktował jako mienie Skarbu Państwa. W postępowaniu tym uczestniczył zatem Skarb Państwa i Gmina K. Postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zostało natomiast – jak wyżej już wspomniano - wszczęte na skutek wniosku Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. W związku z powyższym, warunkiem wszczęcia takiego postępowania z wniosku tego podmiotu musiało być bezwzględne ustalenie przez organ nadzoru, że w dacie komunalizacji działka skomunalizowana, oznaczona numerem [...] stanowiła własność tej Spółdzielni. W przeciwnym bowiem wypadku należało odmówić wszczęcia, objętego wnioskiem nadzorczym postępowania, z uwagi na wniesienie wniosku przez podmiot nie mający interesu prawnego. Jeśli zaś takie ustalenie organ mógł poczynić dopiero w toku postępowania, to postępowanie nadzorcze powinno być wszczęte a po dokonaniu powyższego ustalenia, winno zapaść rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, albo postępowanie winno zostać umorzone - jako wszczęte przy braku wniosku uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie postępowanie zaś nie tylko wszczęto i je prowadzono, ale również zapadła decyzja rozstrzygająca sprawę, co do istoty (uwzględniająca wniosek). W takiej zaś sytuacji, w przedmiotowym stanie faktycznym, nie było możliwe wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej na wniosek Spółdzielni, przed wcześniejszym bezspornym ustaleniem, że wnioskująca Spółdzielnia była w istocie rzeczy uprawnioną do skomunalizowanego gruntu i to w dacie komunalizacji. Dlatego też Sąd uznał, że stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji było co najmniej przedwczesne, bo w sprawie nie zostało ustalone komu przysługiwało w dacie komunalizacji prawo własności do spornego gruntu. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien przede wszystkim ustalić, kto był ewidentnie w dacie 27 maja 1990 r. właścicielem skomunalizowanej działki nr [...], objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. a następnie orzec w sposób wyżej wskazany, w zależności od dokonanych ustaleń. Biorąc powyższe pod uwagę Sad z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.