II OSK 760/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1360/09 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1360/09 oddalił skargę J. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 i 98 § 1 oraz art. 268a kpa, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia J. Z. pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Stołeczny Policji wszczął z urzędu w dniu 18 października 2004 r. postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia J. Z. pozwolenia na broń palną myśliwską, uzyskał bowiem informację, iż przeciwko wymienionemu toczy się postępowanie karne o czyn z art. 160 § 1 k.k. (przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu). W dniu 25 marca 2009 r. J. Z. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia przedmiotowego pozwolenia lub jego zawieszenie do czasu ukończenia badań broni przez Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne w Warszawie. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W zażaleniu od powyższego postanowienia J. Z. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez błędne nadanie bezwzględnego priorytetu przepisom dotyczącym możliwości zawieszenia postępowania, pomijając zasadę słusznego interesu obywatela bez wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Komendant Główny Policji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, iż zarzuty strony nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń zostało wszczęte przez organ z urzędu, zatem strona nie może skutecznie ubiegać się o zawieszenie tego postępowania. Czynności tej byłby natomiast zobowiązany dokonać organ, ale tylko z przyczyn określonych w art. 97 § 1 kpa, tj. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, oraz gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ stwierdził, iż w sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek, dlatego też nie było podstaw do zawieszenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym orzeczeniom zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez nadanie bezwzględnego priorytetu art. 98 § 1 i 97 § 1 kpa. Wskazał, iż organ odrzucił zasadę słusznego interesu obywatela bez wszechstronnego zbadania całego stanu faktycznego w sprawie. Wyjaśnił, iż posiadana broń została zabezpieczona jako dowód rzeczowy przez Sąd w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu prokuratorskim i sądowym. Uważa, iż w tym postępowaniu popełniono wiele błędów, ale aby je wykazać, musi przekazać broń do zbadania przez rzeczoznawców z Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego. Wyjaśnił, iż tylko w wypadku zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia miałby taką możliwość. Jego zdaniem za zawieszeniem postępowania przemawia jego słuszny interes strony, ponieważ odmowa zawieszenia postępowania w konsekwencji pozbawia go możliwości dysponowania najważniejszym dowodem w sprawie karnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie zaś do art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Powyższe przepisy prawa regulują dwa rodzaje zawieszania postępowania – obligatoryjne dokonywane przez organ z urzędu oraz fakultatywne – na wniosek strony, na której żądanie postępowanie administracyjne zostało wszczęte. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu przez Komendanta Stołecznego Policji z uwagi na fakt, iż przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie karne o czyn z art. 160 § 1 kk (przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu). Oznacza to, iż skarżący nie mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Uprawnienie to bowiem, zgodnie z cytowanym art. 98 § 1 kpa, przysługuje stronie tylko w przypadku postępowania wszczętego na jej wniosek, a ponadto gdy nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, ponieważ tylko w takim wypadku organ ma możliwość spełnienia żądania strony. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie o cofnięcie pozwolenia na broń nie zostało zainicjowane wnioskiem J. Z., to przyjąć należy, iż nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 98 § 1 kpa. Odnosząc się z kolei do uregulowania z art. 97 § 1 kpa, należy wskazać, iż organ zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych. Oznacza to, iż w trakcie prowadzonego postępowania organ zobowiązany jest badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Bezsprzecznym jest, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 -3 kpa. Bliższej analizy wymaga natomiast przesłanka wyrażona w pkt 4 tego artykułu, tj. zaistnienie zagadnienia wstępnego. W doktrynie przyjmuje się, iż pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wyd. Zakamycze 2005, str. 572). W niniejszej sprawie rację ma organ wskazując, iż fakt prowadzonego przeciw skarżącemu postępowania karnego nie mógł być traktowany w kategoriach zagadnienia wstępnego. Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 52, poz. 525 z późn. zm.), nie uzależnia bowiem wydania decyzji administracyjnej od ostatecznego zakończenia postępowania karnego przeciw osobie, wobec której prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia pozwolenia. W art. 18 ust 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji ustawodawca wskazuje, iż właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. W kategorii tej, stosownie do ww. art. 15 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o broni i amunicji, znajdują się osoby co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Oznacza to, iż sam fakt prowadzenia postępowania o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji administracyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprzestrzegania przez organ art. 7 i 77 k.p.a. i pomijanie słusznego interesu obywatela, Sąd wskazał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie oraz wyjaśnił, że organy administracji zobowiązane są przestrzegać wszystkich zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż swoim działaniem nie mogą pomijać słusznego interesu obywatela, ale nie mogą również działać niezgodnie z przepisami prawa. Tymczasem zawieszenie postępowania na wniosek skarżącego w niniejszej sprawie nosiłoby znamiona bezprawnego działania, ponieważ w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 97 i 98 kpa, co zostało wykazane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. Z. zarzucając Sądowi: 1.naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie przez Sąd postanowienia, mimo naruszenia przepisów (art. 7 i 77 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu, z uwagi na naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że broń będąca własnością skarżącego jest zabezpieczona jako dowód rzeczowy przez Sąd Rejonowy. Według skarżącego w postępowaniu karnym popełniono wiele błędów, przez co Sąd dał wiarę nieprawdziwym zeznaniom fałszywych świadków i w rezultacie skazał go za przestępstwo, którego nie popełnił. Aby udowodnić swoją niewinność skarżący potrzebuje rzetelnej opinii kryminalistycznej. Jednak Sąd Rejonowy nie wydał mu zabezpieczonej broni z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. W przekonaniu skarżącego, w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd Rejonowy obowiązany byłby zwrócić broń, a wówczas mógłby on uzyskać opinię kryminalistyczną potrzebną do wniesienia kasacji. Zdaniem pełnomocnika odmowa zawieszenia postępowania i w konsekwencji cofnięcie pozwolenia na broń pozbawia skarżącego możliwości dysponowania najważniejszym dowodem obrony, a tym samym udowodnienia swojej niewinności. W tym właśnie strona upatruje swój słuszny interes, który nie został uwzględniony przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Rozpoznawana skarga oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której zarzucono, iż organy administracji orzekając o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń myśliwską nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji nie uwzględniły należycie słusznego interesu strony. Z kolei Sąd akceptując działania organów obu instancji oddalił skargę, czym według strony naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przytoczona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja nie uwzględnia zupełnie kodeksowej regulacji prawnej, będącej podstawą orzeczeń podjętych przez właściwe organy administracji. Zaznaczyć zatem należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący przedstawił unormowanie stanowiące o przesłankach zawieszenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji mającej zastosowanie w sprawie o cofnięcie pozwolenia na broń. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie wykluczone było zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa oraz, że nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa. Rozważając natomiast podstawę zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd doszedł do słusznej konkluzji, iż fakt prowadzonego wobec skarżącego postępowania karnego nie mógł być traktowany w kategoriach zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń. Uzupełniając wywody Sądu Wojewódzkiego należy jednak podkreślić, że w czasie, gdy organ rozpatrywał wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania istniał już prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w sprawie karnej, a przed Sądem Rejonowym toczyło się tylko postępowanie dotyczące dowodów rzeczowych. Kategorycznie należy stwierdzić, że pomiędzy sprawą dotyczącą cofnięcia pozwolenia na broń a sprawą w przedmiocie dowodów zabezpieczonych w postępowaniu karnym nie istnieje taki związek normatywny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide orzeczenia: z 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97, z 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00, z 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00, z 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 478). Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że są one nieadekwatne do istoty sprawy oraz nie znajdują oparcia w zasadach logicznego wnioskowania. W rezultacie pozbawiony podstaw prawnych jest zarzut, że organy administracji, a następnie Sąd, pominęły przy rozstrzyganiu sprawy słuszny interes strony. Jak wskazane zostało wyżej, Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zastosował prawidłowe kryteria, a w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że organy administracji swoim działaniem nie mogą pomijać słusznego interesu obywatela, ale nie mogą również działać niezgodnie z przepisami prawa. Tymczasem zawieszenie postępowania na wniosek skarżącego w niniejszej sprawie nosiłoby znamiona bezprawnego działania, ponieważ nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 97 i 98 kpa. W tym miejscu trzeba podkreślić, że ustanowiona w art. 7 kpa zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ma inne znaczenie, niż przypisuje jej autor skargi kasacyjnej. Przede wszystkim omawiana reguła ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (por. B. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. C. H. Beck Warszawa 2008, str. 71). Z oczywistych względów procedowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie odbywa się w warunkach uznania administracyjnego, a więc już z tego tylko powodu organy nie mogły przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierować się "słusznym interesem obywatela", bowiem ich działanie jest zdeterminowane przez konkretne normy proceduralne. Ponadto należy zauważyć, że wykazywany przez skarżącego interes w doprowadzeniu do zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń trudno traktować jako "słuszny interes obywatela" w rozumieniu art. 7 kpa. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż "słuszny" jest tylko taki interes jednostki, który znajduje oparcie w normie prawnej ustanowionej dla jego ochrony. Uznanie interesu za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z własnego tylko przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. Zakamycze 2005 str. 135-136 i powołane tam orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w świetle przepisów art. 97 § 1 i art. 98 § 1 kpa oraz przepisów normujących sprawy w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń – wykluczone było uwzględnienie przez organ administracji wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Tym samym Sąd Wojewódzki zasadnie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.