II OSK 1163/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r.. sygn. akt II SA/Lu 389/09 w sprawie ze skargi D. i W. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 389/09, oddalił skargę D, i W. małżonków S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954), odmówił uwzględnienia zgłoszonych przez D. S. zarzutów niewykonalności obowiązku i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz odstąpienia od postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2007 r., nr [...] dotyczącego rozbiórki zrealizowanych przy zachodniej ścianie przybudówek oraz schodów przy istniejącym budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w miejscowości K. W ocenie organu nie jest uzasadniony zarzut o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, bowiem dobudowane części budynku zostały wykonane przy istniejącym i użytkowanym kilkanaście lat budynku mieszkalnym. Podczas oględzin budynku w dniu [...] kwietnia 2007 r. nie stwierdzono, by nowo pobudowane części budynku były połączone konstrukcyjnie z elementami istniejącymi. Rozbiórka samowolnie dobudowanych części budynku nie narusza zatem konstrukcji pozostałej części budynku i jest wykonalna. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazano, że organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny i jest zobowiązany do jego zastosowania. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Następcami prawnymi E. W. w stosunku do którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, stali się D. S. i W. S. na podstawie aktu notarialnego, rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez D. S. na powyższe postanowienie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ za bezpodstawny uznał zarzut niewykonalności obowiązku. Wskazano, iż podnoszone przez stronę zobowiązaną argumenty dotyczące abolicji budowlanej dotyczą zakończonego decyzją ostateczną postępowania administracyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie ma uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że omawiane rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące i narusza interes obywatela w myśl zasad konstytucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienia nie naruszają przepisów prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku, co wynika z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, w trakcie postępowania egzekucyjnego nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiąca własność E. i M. małżonków W. została darowana na rzecz D. S. i jej męża W. S. W związku z faktem, że D. S. i W. S. stali się następcami prawnymi zobowiązanego, przeszły na nich wszelkie prawa i obowiązki jakie ciążyły na zobowiązanym w czasie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze, że obdarowani nie wykonali jednak dobrowolnie obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] marca 2007 r., zaistniała podstawa do wszczęcia w stosunku do nich egzekucji. W rozpoznawanej sprawie PINB skierował do D. i W. S. upomnienie (doręczone [...] marca 2009 r.), a następnie wystawił w dniu [...] marca 2009 r. tytuły wykonawcze na małżonków. Jak zauważył Sąd, skarżąca w rzeczywistości zmierza do podważenia merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji organów administracyjnych nakazujących zobowiązanej rozbiórkę przybudówek i schodów przy budynku mieszkalnym. Zarówno te kwestie, jak i dotyczące abolicji budowlanej, były już rozstrzygane i kontrolowane przez właściwe organy, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę E. W., którego następcą prawnym została D. S., oddalił wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 913/07). Od wyroku tego żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. Bezsporne zatem w sprawie jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca przedmiotowy w sprawie obowiązek. Sąd wskazał, że skarżąca podnosiła w sprawie, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny oraz, że zastosowano w stosunku do niej zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Argumenty te stanowią podstawy zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymienione w art. 33 tej ustawy przyczyny, które mogą stanowić podstawę złożenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym podane są jako katalog zamknięty. Oznacza to, że powołanie się na inne przyczyny niż określone w tym przepisie nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia, a w konsekwencji nie może prowadzić do skutków o jakich mowa w art. 34 § 4 ustawy (umorzenie postępowania egzekucyjnego albo zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego). Stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiącym, że organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji pod względem formalnym, co także jest zresztą jedną z podstaw zarzutów określonych w pkt 9 i 10 ustawy, nie jest natomiast uprawniony do badania i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjmuje się bowiem, że w takim przypadku postępowanie egzekucyjne zmieniłoby się w kolejną fazę postępowania orzekającego. Takich uprawnień do merytorycznego badania wymagalności obowiązku, podlegającego egzekucji nie ma również Sąd, gdyż nie mieści się to w granicach niniejszego postępowania. Wskazany przez D. S. zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, przeszkody o charakterze faktycznym bądź prawnym. Nie ma przy tym znaczenia czy mają one charakter przedmiotowy (obiektywny), czy podmiotowy (subiektywny). Dotyczy ona sytuacji, gdy wykonanie obowiązku wskazanego w tytule egzekucyjnym nie jest możliwe nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez każdą inną osobę (np. brak przedmiotu egzekucji) jak i takich, gdy przyczyna niemożności leży wyłącznie po stronie zobowiązanego (np. trwała choroba, kalectwo). Zawsze jednak niemożliwość wykonania musi mieć charakter trwały i zupełny oraz musi oznaczać brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym. Przesłankę niewykonalności nie spełniają natomiast trudności w wyegzekwowaniu decyzji, uwarunkowane względami finansowymi, technicznymi czy osobistymi zobowiązanej. Niewykonalności obowiązku rozbiórki w dobudowanej części nie uzasadniają zatem podnoszone argumenty skarżącej, wskazujące na ograniczenie finansowe, jak również trudności natury technicznej. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dobudowane do budynku mieszkalnego na osobnym fundamencie dobudówki i schody nadają się do wykonania pod nadzorem osób o odpowiednich uprawnieniach. Odnosząc się zaś do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego Sąd podkreślił, że w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca przewidział następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości; opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny miał jednak możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wszystkich wyżej wymienionych, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Dokonując zatem wyboru właściwego środka winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą ujętą w przepisie art. 7 § 2 ustawy stanowiącym, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, bowiem jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu - powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Ponadto Sąd wskazał, że nie może zostać uwzględniony wniosek skarżącej o załatwienie sprawy według przepisów abolicyjnych oraz ewentualnie przywrócenie terminu do załatwienia sprawy na podstawie tych przepisów. Sąd nie stwierdził również naruszeń zasad postępowania egzekucyjnego wskazując, że do wszczęcia egzekucji doszło na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, po uprzednim pisemnym upomnieniu zobowiązanej i wezwaniu do dobrowolnego wykonania obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i W. małż. S., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi na postanowienie, które obarczone było naruszeniem prawa – art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. – przez to, że nie uwzględniono zarzutu skarżącej dotyczącego niewykonalności decyzji o rozbiórce przybudówki oraz schodów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zmierzała do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamiast wydać orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy. Przy czym, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, błędną ocenę legalności działań organu dokonaną przez WSA w Lublinie skarżący upatrują w ocenie prawnej przedstawionego przez D. S. zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w postaci niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń. Prawidłowo bowiem w zaskarżonym wyroku wywiedziono, iż w świetle art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy zasadnie uznały, że niewykonalności obowiązku rozbiórki dobudowanej części budynku nie uzasadniają podnoszone przez skarżącą argumenty wskazujące na ograniczenie finansowe, jak również trudności natury technicznej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA z 13.11.2008 r., II OSK 1365/07, niepubl.). Wobec powyższego uznać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie zapadł z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd prawidłowo bowiem oddalił skargę, nie dopatrując się w kontrolowanym postępowaniu naruszeń art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.