I SA/Sz 744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] nr [...] odmawiającą L.Ł. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za grudzień 2002 r., maj 2003 r., lipiec 2003 r., wrzesień 2003 r., listopad 2003 r., styczeń 2004 r. oraz marzec 2004 r.; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002 r. do lutego 2007 r., na Fundusz Pracy i FGŚP za maj 2003 r., lipiec 2003 r., wrzesień 2003 r., listopad 2003 r., styczeń 2004 r. oraz marzec 2004 r. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień 27 marca 2009 r., jak też umarzającą postępowanie w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład odmówił L.Ł. umorzenia nieopłaconych składek. Organ wskazał, że L.Ł. od 2 stycznia 2002 r. do 12 lutego 2007 r. prowadził działalność gospodarczą, w którym to okresie zgłaszał do ubezpieczenia pracowników. Na koncie dłużnika figuruje zaległość z tytułu nieopłaconch składek za okres od listopada 2002 do lutego 2007: w części finansowanej przez ubezpieczonych w wysokości [...] oraz w części finansowanej przez płatnika w kwocie [...]. Natomiast, cała zaległość wynosi [...], z odsetkami oraz kosztami upomnień i objęta jest administracyjnym postępowaniem egzekucyjnym. Dalej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że L.Ł. pobiera świadczenie przedemerytalne w kwocie [...] (brutto) miesięcznie, a po potrąceniach pozostaje mu kwota [...] (netto). Ł.Ł. jest właścicielem w udziale 1/2 nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,03 ha, (nieruchomość rolna z zabudowaniami), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Nieruchomość ta obciążona jest hipoteką przymusową w wysokości [...] na rzecz Urzędu Skarbowego. Organ wskazał także, że Ł.Ł. jest właścicielem w udziale 4/6 nieruchomości oznaczonej działką o numerze [...], o powierzchni 0,063 ha (nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym), dla której jest prowadzona księga wieczysta nr KW [...]. Nieruchomość ta jest obciążona hipoteką na rzecz [...] ([...]), Urzędu Skarbowego ([...]) i J.N. ([...]). Ponadto, organ dodał, że strona nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społeczne. Następnie, organ ten wskazał, że organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy, uznał, iż wobec L.Ł. nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. całkowita nieściągalność oraz, że za umorzeniem należności nie przemawia ważny interes zobowiązanego, określony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W pouczeniu tejże decyzji wskazano, że na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponownie rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS B.O. (z upoważnienia Prezesa ZUS), natomiast obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego referenta B.B., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, L.Ł. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że pominął istotne dla sprawy okoliczności, tj. spalenie w lutym 2003 r. jego samochodu osobowego marki [...] oraz kradzież i podpalenie w grudniu 2003 r. jego sklepu w D. L.Ł. wskazał, iż wskutek zajścia powyższych zdarzeń poniósł straty materialne i dlatego zrezygnował z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych T.D., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]. Obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego referenta B.B., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. Organ ten wyjaśnił, że w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład na mocy decyzji z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Organ ten przyjął ustalenia dotyczące sytuacji materialnej wnioskodawcy poczynione przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy. Dodatkowo wskazał, na podstawie informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego, iż L.Ł. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej osiągał przychody: w 2002 r. w kwocie [...], w 2003 r. w kwocie [...], w 2004 r. w kwocie [...], w 2005 r. w kwocie [...], w 2006 r. w kwocie [...], natomiast w 2007 r. nie uzyskał przychodów. Uzasadniając dalej swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, organ powołał się na art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i wskazał, że mimo podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, które uniemożliwiły uiszczenie składek, L.Ł. nie tylko nie zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale osiągał z tego tytułu znaczne przychody przez kolejne lata. W ocenie organu, wskazanych ww. zdarzeń nie można uznać za bezpośrednią przyczynę nieopłacania składek. Według organu, brak jest podstaw do uznania, że za umorzeniem należności przemawia ważny interes osoby zobowiązanej, gdyż L.Ł. pobiera świadczenie przedemerytalne, a zatem uzyskuje dochód, umożliwiający zaspokojenie niezbędnych jego potrzeb. Ponadto, w ocenie organu, nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie należności ze względu na całkowitą nieściągalność, gdyż strona posiada majątek, na którym można zabezpieczyć należności Zakładu. Organ dodał, iż na istniejące zaległości wystawiono tytuły wykonawcze, a Zakład nie uzyskał informacji o umorzeniu postępowania wskutek nieściągalności zaległych składek. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, L.Ł. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczył zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto dodał, że nie jest prawdą, iż jest prowadzona egzekucja z jego majątku. Skarżący zarzucił również, iż organ nie zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o wypożyczenie akt w sprawie podpalenia i kradzieży. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ostatniej wymienionej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obie decyzje wydane w sprawie, zostały bowiem sporządzone, opieczętowane i podpisane przez pracowników ZUS Oddział Inspektorat, tj.: starszego referenta B.B., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że B.B. w toku postępowania administracyjnego sporządzała rozliczenia oraz podpisywała pisma, także po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. A, bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS oraz Dyrektora tego Oddziału. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę w po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I, chociaż ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja z dnia [...] została przygotowana, opieczętowana i sporządzona w Inspektoracie w C. przez tych samych pracowników, którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji, tj. z dnia [...], to uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., w którym znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia pracownika - na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - doszło do naruszenia tego przepisu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to należało - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, aby w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji.