VI SA/Wa 1311/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. Sp. j. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające Rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.2., lp. 10.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania K. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. Sp. Jawna z dnia [...] lipca 2008 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.750 (słownie: piętnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych, w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 15.700 (słownie: piętnaście tysięcy siedemset) złotych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło: 1. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. był art. 31c ust. 1 i art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że przedsiębiorca w zakresie swojej działalności wykonuje, w oparciu o uzyskane zezwolenia (do kontroli przedstawiono 11 kopii zezwoleń), przewozy regularne osób na trasie do 50 km. Skarżący przedsiębiorca zwolniony jest z obowiązku stosowania przepisów Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w tym art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym strona była zwolniona z użytkowania podczas wykonywanych przewozów tachografów samochodowych i wykresówek. Pomimo braku ustawowego obowiązku, kontrolowany przedsiębiorca dla wszystkich kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę prowadzi ewidencję czasu pracy w postaci analizy komputerowej wykresówek. W związku z powyższym, organ dopuścił jako dowód w postępowaniu administracyjnym przedłożone przez stronę wykresówki. Wskazane na wstępie naruszenia przepisów ustawy o czasie pracy kierowców organ I instancji stwierdził podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa przeprowadzonej w okresie od dnia 27 lutego 2007 r. do dnia 26 lutego 2008 r., udokumentowanej w protokole kontroli z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. skarżący złożył odwołanie w zakresie kary pieniężnej w wysokości 15.700 (słownie: piętnaście tysięcy siedemset) złotych nałożonej z tytułu skrócenia przez kierowcę H. S. dziennego okresu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Skarżący podkreślił, że wspomniany kierowca wielokrotnie wykonywał przewozy regularne i okazjonalne, stąd za błędne należy uznać założenie organu, który przyjął, że przedsiębiorca wykonuje jedynie przewozy regularne do 50 km. Skarżący podał również, że jako przedsiębiorca nie musiał posiadać planów pracy, harmonogramów czy też kart dziennych kierowców, gdyż stosownie do art. 16 Rozporządzenia (WE) 561/2006 wyposażył wszystkie jednostki transportowe w urządzenia rejestrujące – tachografy i wykresówki. O wskazanym wyborze zadecydowała wielkość przedsiębiorstwa, ilość pojazdów oraz wykonywanych przewozów regularnych i okazjonalnych. Rozpatrując powyższe odwołanie, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na treść art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz treść lp. 10.2. lit. a) i lit. b) oraz lp. 10.4. lit. a) i b) załącznika do w/w ustawy. Odnośnie naruszenia z lp.10.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organ odwołał się do art. 8 ust. 1 - 5 i ust. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Podzielając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że z wykresówek kierowcy H. S. wynika, że naruszył on obowiązujące przepisy o czasie pracy kierowców. Wskazując na naruszenie z lp. 10.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na art. 6 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, potwierdzając jednocześnie, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, który potwierdza, że kierowca naruszył obowiązujące przepisy regulujące kwestię skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy i ustalony w sprawie stan faktyczny oraz art. 139 k.p.a. ustanawiający zasadę zakazu reformationis in peius, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że organ I instancji prawidłowo wyliczył i wskazał naruszenia dotyczące skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał postępowanie skarżącego przedsiębiorcy, który zdecydował się rejestrować czas pracy zatrudnianych kierowców poprzez zainstalowanie w każdym pojeździe urządzenia rejestrującego i stosowanie wykresówek, rezygnując jednocześnie z możliwości zastosowania planów pracy czy też harmonogramów czasu pracy kierowców. Organ zauważył, że konsekwencją przyjętego modelu organizacji przedsiębiorstwa jest konieczność stosowania pozostałych przepisów Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w tym art. 10 cytowanego Rozporządzenia. Przedsiębiorca będzie więc zobowiązany do odpowiedniego wydawania poleceń kierowcy i przeprowadzania regularnych kontroli przestrzegania przepisów cytowanych Organ podkreślił również, że art. 15 ust. 2 Rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nakłada na kierowców obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują, zabraniając wyjmowania wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Podsumowując wydane rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego podał, że dokładna analiza czasu pracy kierowcy H. S. wykazała naruszenia przepisów socjalnych unormowanych w postanowieniach Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, co uniemożliwiło uznanie argumentów strony podnoszonych w odwołaniu za podstawę do uchylenia czy też umorzenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Pismem z dnia 14 czerwca 2009 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 8 oraz art. 6 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i niezamieszczeniem kompletnego uzasadnienia decyzji, - naruszeniem art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący przyznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy ww. Rozporządzenia nr 561/2006. Jednak wskazane przepisy zostały przez organ odwoławczy błędnie zastosowane, gdyż organ dokonał złych obliczeń dziennych okresów odpoczynku, w głównej mierze poprzez nieuwzględnienie art. 8 ust. 4 Rozporządzenia, który dopuszcza trzykrotne skrócenie dziennych okresów odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nieuwzględnienie przez organ ww. przepisu skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie kar pieniężnych za skrócenie dziennego okresu odpoczynku. Główny Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej wykładni art. 6 Rozporządzenia w zakresie dopuszczalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, jednakże organ nie uwzględnił art. 4 pkt k Rozporządzenia, zgodnie z którym dzienny czas prowadzenia pojazdu oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku, a tygodniowym okresem odpoczynku. Organ błędnie przyjął okresy stanowiące podstawę dla ustalenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie kar pieniężnych za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., skarżący stwierdził, że organ II instancji dokonał sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych. Z przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci wykresówek kierowców jednoznacznie wynikał czas prowadzenia pojazdu oraz okresy odpoczynku, czego organ nie podważał, jednakże w uzasadnieniu decyzji przyjął odmienne ustalenia faktyczne. Tym samym, organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a. nakazujący wszechstronne zbadanie sprawy pod względem faktycznym jak i prawnym oraz art. 77 § 1 k.p.a., nakazującym organowi wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Ponadto, skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji ograniczyło się do przytoczenia przepisów prawnych, bez ich pogłębionej analizy lub komentarza. Organ nie uzasadnił należycie podstaw utrzymania poprzedniej decyzji w mocy, w związku z czym decyzja narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wskazując na naruszenie art. 15 k.p.a., skarżący podkreślił, że wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej także z tytułu skrócenia tygodniowego okresy odpoczynku, jednakże organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie rozpoznał tego zarzutu. Powyższe stanowi naruszenie art. 15 k.p.a., gdyż organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i zarzuty podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, przyznając, że co prawda w zaskarżonej decyzji przytoczono przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jednakże przy ustalaniu konkretnych naruszeń czasu pracy kierowców za podstawę dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz odpoczynku organ przyjął normy określone w ustawie o czasie pracy kierowców, a nie ww. Rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W postępowaniu nie doszło do istotnego naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa skarga opiera się na zarzucie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 8 i art. 6 Rozporządzenia (WE) nr 561/20006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Uznając powyższy zarzut za niezasadny należy wskazać, że w myśl art. 3 lit. a przepisy Rozporządzenia nie mają zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Jednocześnie w art.15 Rozporządzenia nałożono na Państwa Członkowskie obowiązek objęcia kierowców pojazdów, o których mowa w art. 3 lit. a Rozporządzenia, przepisami krajowymi zapewniającymi odpowiednią ochronę w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych przerw i okresów odpoczynku. W krajowym systemie prawnym powyższy nakaz został wypełniony poprzez uchwalenie przez ustawodawcę przepisów rozdziału 4a ustawy o czasie pracy kierowców. Z ustaleń podanych w pkt IV protokołu kontroli przedsiębiorstwa skarżącego z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że kontrolowany przedsiębiorca wykonuje w zakresie swojej działalności przewozy regularne osób na trasie do 50 km. Przewozy są wykonywane w oparciu o uzyskane zezwolenia, które zostały przedstawione w czasie przeprowadzonej kontroli. Rodzaj wykonywanej działalności zwolnił zatem skarżącego z obowiązku stosowania przepisów Rozporządzenia (EW) nr 561/2006, w tym art. 6 i art. 8. W konsekwencji, podstawą analizy czasu pracy kontrolowanych kierowców dokonywanej przez organy obu instancji mogły być jedynie przepisy art. 31 lit. a i lit. c w związku z art. 14 rozdziału 4a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, regulujące kwestię okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km. W myśl art. 31 lit. c w związku z art. 14 ustawy o czasie pracy kierowców, w każdej dobie kierowcy przysługuje prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Dobowy odpoczynek, w przeciwieństwie do pozostałych kierowców podlegających przepisom ustawy o czasie pracy kierowców, nie może być wykorzystany w pojeździe znajdującym się na postoju, wyposażonym w miejsce do spania. Pracownik ma prawo do wspomnianego odpoczynku w każdej dobie, przez którą w myśl art. 8 cyt. ustawy należy rozumieć 24 kolejne godziny, poczynając od godziny, w której kierowca rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy. W niniejszej sprawie w oparciu o podane powyżej kryterium – 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku – organ I instancji zasadnie dokonał analizy okresów odpoczynku kierowców zatrudnionych u skarżącego, stwierdzając naruszenie przepisów odnoszących się do zasad odbierania odpoczynku dobowego. Wspomnianej analizy dokonano na podstawie przedstawionych przez skarżącego przedsiębiorcę wykresówek. Prawidłowość postępowania organu I instancji, który dopuścił wykresówki jako dowód w sprawie, została potwierdzona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W myśl art. 31 lit a ustawy o czasie pracy kierowców dzienny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub między dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku nie może przekraczać 10 godzin. Dzienny czas prowadzenia pojazdu oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu określony w rozkładzie czasu pracy kierowcy na daną dobę, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy. Opierając się na analizie tarcz organ I instancji zasadnie stwierdził, iż z okazanych wykresówek wynika fakt przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu u wybranych kierowców na skutek braku prawidłowego okresu odpoczynku dziennego, który skutecznie zamykałby okres rozliczeniowy dla jazdy i odpoczynku u danego kierowcy. Dokonana przez organ I instancji analiza zapisów zawartych na wykresówkach znalazła swoje odzwierciedlenie w decyzji organu odwoławczego, stając się podstawą rozważań dotyczących naruszenia obowiązujących przepisów o czasie pracy kierowców. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jest bezsporne, wadliwie przywołał przepisy Rozporządzenia nr 561/2006, jednakże utrzymał w mocy prawidłową, w ocenie Sądu, decyzję organu I instancji. Ponadto, przy obliczaniu czasu pracy kierowców i wymaganych godzin nieprzerwanego odpoczynku, wziął pod uwagę normy czasu pracy zgodne z obowiązującymi w tym zakresie krajowymi przepisami ustawowymi, potwierdzając tym samym zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Pomimo podanych powyżej błędów, Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób właściwy dokonał oceny przedmiotowej sprawy, wydając prawidłowe rozstrzygniecie. W ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego nałożenia kary pieniężnej z tytułu skrócenia tygodniowego okresu odpoczynku. Skarżący w odwołaniu z dnia 7 lipca 2008 r. wyraźnie wskazał, że dotyczy ono kwoty 3.600 złotych oraz kwoty 12.100 złotych, tj. wymierzonych skarżącemu za skrócenie dziennego okresu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego. Kara w wysokości 50 złotych za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego nie została zaskarżona. Także w uzasadnieniu odwołania brak jest zarzutu kwestionującego ustalenia organu w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę zarzut, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.