I OSK 315/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 359/09 w sprawie ze skargi [....] S.A. w Krakowie na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [....] kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie inspekcji pracy postanowił: uchylić zaskarżony wyrok i skargę odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 359/09 uwzględnił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. uchylając postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] orzekające o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej. [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że podstawą postanowienia były przepisy art. 12 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589, zwanej dalej ustawą o PIP). Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP, mogłoby narazić pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie – podlegające reżimowi k.p.a. – o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Organ odwoławczy naruszył art. 23 ust. 2 ustawy o PIP. O "zasadności obawy" skutkującej utajnieniem danych osobowych świadka rozstrzygnąć musi sam inspektor pracy. Nie jest zatem dostateczne samo "złożenie wniosku przez osobę przesłuchiwaną" oraz sformułowanie w takim wniosku uzasadnienia. Sformułowanie "uzasadniona obawa" należy do zwrotów nieostrych; jego znaczenie powinno być ustalone na gruncie konkretnego przypadku. Inaczej sądowa kontrola postanowienia staje się fikcyjna. Wprawdzie funkcją tego przepisu jest ochrona osób narażonych na reperkusje z racji wyjawienia nadużyć prawa pracy, to jednak arbitralne rozstrzygnięcia o utajnieniu danych osobowych świadków nie mogą dyskryminować drugiej strony (pracodawcy). W ponownym postępowaniu organy zostały zobowiązane do zaprezentowania, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., własnego sposobu rozumowania i szczegółowego wykazania, z jakich przyczyn uznały, że zaszła określona w art. 23 ust. 2 ustawy o PIP przesłanka "uzasadnionej obawy". Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uchylono postanowienia organów obydwu instancji. W skardze kasacyjnej Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach zarzucił wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego, w postaci art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że do postanowienia wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o PIP mają zastosowanie przepisy k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o PIP jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustawa o PIP jest regulacją szczególną wobec k.p.a. i wyłączona została możliwość stosowania przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim ustawa o PIP oznaczone kwestie reguluje odmiennie. Wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o PIP postanowienie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, która została uregulowana odrębnie w ustawie o PIP. Przytoczono przy tym stanowisko J. Jagielskiego [w:] M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Warszawa 2008, s. 102, który stwierdził, że postanowienie tego rodzaju nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a., choć bardzo go przypomina; ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Jest instytucją mającą na celu zwiększenie skuteczności działania Inspekcji Pracy oraz zagwarantowanie ochrony pracownikom w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, gdy w toku kontroli ujawnią naruszenia prawa pracy. Skoro postanowienie to nie podlega reżimowi k.p.a., nie stosuje się do niego również wymogu uzasadnienia, którego brak stanowił przyczynę eliminacji zaskarżonych postanowień przez Sąd I instancji. Ustawodawca świadomie nie uregulował w ustawie o PIP elementu postanowienia, jakim jest jego uzasadnienie (prawne i faktyczne), gdyż chciał aby rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o PIP były pozbawione obligatoryjności tego składnika. Ujawnienie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn objęcia pracownika ochroną w postaci utajnienia jego tożsamości narażałoby takiego pracownika na uszczerbek lub zarzut. Jeżeli zatem postanowienie wydawane jest na prośbę osoby ujawniającej naruszenia przepisów prawa pracy, sama ta osoba – właśnie poprzez złożenie podania – przesądza, że zachodzi względem niej obawa, wynikająca z subiektywnie ocenionych realiów panujących w zakładzie pracy. W takim przypadku każde przybliżenie okoliczności uzasadniających zastosowanie ochrony z art. 23 ust. 2 ustawy o PIP może prowadzić do rozpoznania tożsamości osoby, co byłoby sprzeczne z celem, jakiemu służyć ma ta instytucja prawna. Pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi bądź też o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej [...] S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z żadnego przepisu nie wynika, iż postępowanie przed Inspektorem Pracy nie jest postępowaniem administracyjnym. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2010 r. pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Stwierdził ponadto, że odrębność postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego wynika z treści art. 12 ustawy o PIP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn, które należało uwzględnić z urzędu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wskazanych w przepisie art.183 § 2 p.p.s.a., w tym między innymi wówczas, gdy droga sądowa jest niedopuszczalna ( art.183 § 2 pkt 1). Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie przed Sądem I instancji, zakończone zaskarżonym wyrokiem obarczone jest wymienioną wyżej wadą, gdyż droga sądowa w sprawie ze skargi [...] S.A. była niedopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi do WSA było postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] lutego w sprawie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, wydane w oparciu o art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o PIP. Stosownie do tego przepisu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub inną określoną osobę mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania danych osobowych w tajemnicy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przy takiej regulacji rozważenia wymaga, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4, p.p.s.a., postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o PIP podlega kognicji sądu administracyjnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, wydawane jest w toku postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez organy inspekcji pracy, uregulowanego w rozdziale 4 ustawy o PIP. Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o PIP, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. I tak, wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu – kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PIP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83). W konsekwencji, skoro postępowanie kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto, wydane w jego toku postanowienie o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego. Jest to szczególne rozwiązanie prawne przyjęte dla potrzeb postępowania kontrolnego. Tym samym nie zasługuje na akceptację pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że skoro na postanowienie organu inspekcji pracy przysługuje zażalenie to oznacza, iż postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Warunkiem podlegania postanowienia kognicji sądów administracyjnych jest bowiem jego zapadnięcie w toku postępowania, które jest postępowaniem stricte administracyjnym. Warunek ten na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy nie został spełniony, zatem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Również, jeśli wziąć pod uwagę charakter postępowania kontrolnego i jego cel sprowadzający się do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, to poza dyskusją pozostaje stwierdzenie, że kwestionowane postanowienie nie stanowi postanowienia kończącego postępowanie, czy też rozstrzygającego o istocie sprawy. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przedmiotowe postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie znajduje również odzwierciedlenia w przepisach prawa zaliczenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o PIP do innych, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje ono w sposób bezpośredni uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wspomniano wcześniej, postępowanie kontrolne, uregulowane w rozdziale 4 ustawy o PIP, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydawanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w § 2 art. 3, przewiduje przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. Jednakże conditio sine qua non objęcia kognicją sądów administracyjnych określonych spraw jest wyraźne zawarcie w przepisach ustaw szczególnych prawa do zaskarżenia aktu na drodze sądowoadministracyjnej. Uprawnienia takiego na gruncie ustawy o PIP nie sposób się jednak doszukać. Wobec powyższego również z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. nie można wywieść prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na postanowienie wydane w trybie art. 23 ustawy o PIP w przedmiocie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji rozpoznanie przez WSA skargi [...] S.A. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach, było niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.