IV SA/Gl 352/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta T. dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T., przyznano M. G. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł miesięcznie na okres od 1 lutego do 31 lipca 2009r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano art. 2 ust. 1, art. 7 ust.1 i 5, art. 3 ust.1 oraz art. 6 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734). W uzasadnieniu opisanej decyzji organ podał, iż miesięczne wydatki strony z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego wynoszą kwotę [...] zł plus ryczałt z tytułu braku centralnie dostarczanej ciepłej wody w kwocie [...] zł, a jej średni miesięczny dochód w jednoosobowym gospodarstwie równy jest kwocie [...]zł. Przyznany dodatek mieszkaniowy ustalono jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie, a 15% łącznego dochodu rodziny. W odwołaniu wniesionym przez M. G. zakwestionowała ona przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego słuszność odliczenia przez organ od ponoszonych przez nią stałych opłat na rzecz spółdzielni mieszkaniowej należności z tytułu podatku od nieruchomości, wieczystego użytkowania gruntu, eksploatacji mienia do wspólnego korzystania, działalności społeczno-kulturalnej, eksploatacji anten zbiorczych, a także wymiany wodomierzy i konserwacji domofonu. Zdaniem odwołującej te ostatnie z wymienionych opłat są narzucone lokatorowi przez spółdzielnię i istnieje ich związek z eksploatacją i remontami wyposażenia. M. G. zwróciła dodatkowo uwagę na niezasadność żądania od niej składania oświadczeń o braku posiadania samochodu, gdyż jej zdaniem uzależnianie prawa do dodatku mieszkaniowego od posiadania samochodu zmierza do obniżania komfortu życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po analizie akt sprawy ustaliło, iż odwołująca, prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 33,50 m², a łączna kwota wydatków na zajmowane przez nią mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła [...] zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na dołączone do akt symulacyjne naliczenie czynszu za okres od 1 do 31 stycznia 2009r. i powołując się na brzmienie art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podniósł, iż wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego są czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, a także inne, niż wymienione opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie stanowią wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego – podatek od nieruchomości, opłata za użytkowanie wieczyste i koszty ubezpieczenia lokalu oraz opłaty za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczaną do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Mając na względzie przywołane uregulowanie prawne, organ odwoławczy odliczył od kwoty wynikającej z symulacyjnego naliczenia czynszu wydatki ponoszone przez M. G. z tytułu podatku od nieruchomości, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i ubezpieczenia. Nie uznał także, jako wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, opłat z tytułu anteny zbiorczej, konserwacji domofonu, wymiany wodomierzy, eksploatacji mienia wspólnego korzystania, gdyż jego zdaniem wydatki te nie są związane z powierzchnią zajmowanego lokalu lecz stanowią pochodną zarządzania przez spółdzielnie realizacją dodatkowych obok zamieszkiwania potrzeb członków spółdzielni mieszkaniowych. Powołując się na treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, a także eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni poprzez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu spółdzielni. Organ zauważył również, iż w myśl art.4 ust. 5 wskazanej ustawy członkowie spółdzielni uczestniczą w kosztach związanych z działalnością społeczną, oświatową i kulturalną prowadzoną przez spółdzielnię, jeżeli uchwała Walnego Zgromadzenia tak stanowi. W związku z powyższym dokonał odliczenia od ponoszonych przez odwołująca miesięcznych opłat kwoty, którą opłacała ona tytułem działalności społeczno-kulturalnej, jako wydatku nie ponoszonego w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W konsekwencji wskazanych potrąceń Kolegium wskazało, iż ogólne wydatki strony łącznie z ryczałtem wynoszą [...] zł, a 70% tej kwoty wynosi [...] zł, a więc organ prawidłowo ustalił wysokość przypadającego stronie dodatku mieszkaniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. G. uznała za niesłuszne, przy wyliczaniu wysokości należnego jej dodatku mieszkaniowego, nie uwzględnienie jej miesięcznych wydatków ponoszonych z tytułu podatku od nieruchomości, opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, eksploatacji mienia wspólnego korzystania, działalności społeczno-kulturalnej, eksploatacji anten zbiorczych, wymiany i legalizacji wodomierzy oraz ubezpieczenia mieszkania. Wskazała, iż odpłatność z tytułu podatku od nieruchomości, opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, eksploatacji mienia wspólnego korzystania i ubezpieczenia przeliczane są w stosunku do zajmowanej powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc mają bezpośredni związek z tym lokalem. Powołując się na Statut TSM "[...]" podniosła, iż domofony, anteny zbiorcze i wodomierze stanowią wyposażenie mieszkania, a naprawa tych urządzeń należy do podstawowych obowiązków spółdzielni, a więc opłaty ponoszone z tego tytułu nie powinny być odliczane od opłat mieszkaniowych. Są to bowiem opłaty za remonty podstawowe i remonty utrzymania mienia - przeliczane w stosunku do powierzchni lokali mieszkalnych. W dalszej części skargi wyrażono niezadowolenie wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu braku wykonywania remontów, mimo pobierania opłat na te cele. Skarżąca przywołując brzmienie art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych oświadczyła nadto, iż norma ta jest niekonstytucyjna i niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył w całości swoje wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie złożonym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach w dniu [...] skarżąca, obok podnoszonych dotychczas argumentów i kwestionowania słuszności nieuwzględnienia wszystkich ponoszonych przez nią wydatków miesięcznych z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego przy obliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego, odniosła się do działalności jej spółdzielni mieszkaniowej, a w tym sposobu, celowości i wysokości ustalania poszczególnych opłat obciążających członka spółdzielni posiadającego prawo do lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej orzekając w granicach sprawy, nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które zauważone zostały z urzędu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Warunki przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a zatem postępowanie w tym przedmiocie toczy się przy zastosowaniu procedury administracyjnej. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zgodnie z którą przyznanie stronie postępowania uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków musi znaleźć uzasadnienie w obowiązującej normie prawa. Organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie przeto zastosowały do ustalonego stanu faktycznego, nie kwestionowanego zresztą przez skarżącą, przepisy art. 6 ust. 3 , 4 i 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych i uznały, iż niektórych z ponoszonych przez skarżącą miesięcznych opłat nie można traktować jako wydatków, o których mowa w art.6 ust.3 tego aktu prawnego. Wydatkami branymi pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego są - w świetle art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Jak wynika zatem z zacytowanej normy prawnej wydatki uwzględniane przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego są zawężone do tych świadczeń, które są świadczeniami powtarzającymi się, spełnianymi w oznaczonych okresach przez podmiot zajmujący lokal, pozostające w ścisłym związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Ustawodawca uzupełnił nadto definicję tych świadczeń w treści art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazując tam rodzaj wydatków, które należy uwzględniać przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, oraz w art. 6 ust. 4a poprzez wskazanie wydatków, których organ nie może zaliczać do opłat, od których zależy wysokość dodatku mieszkaniowego. Zwrócić uwagę należy, na nie budzący wątpliwości i nie wymagający dodatkowej wykładni zapis zawarty w przywołanym art.6 ust.4a pkt.1 analizowanej ustawy. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, iż organ administracji, obliczając dodatek mieszkaniowy, nie został upoważniony do uwzględniania wydatków poniesionych przez zajmującego lokal mieszkalny wnioskodawcę - z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczanych do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Twierdzenia skarżącej, iż wydatki te przeliczane są w stosunku do zajmowanej powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc mają bezpośredni związek z zajmowanym przez nią lokalem nie mogą odnieść skutku. Organ administracji, jak wyżej wskazano, związany jest koniecznością działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co nakazuje mu przy obliczaniu dodatków mieszkaniowych stosować się również do zapisu zawartego w przywołanym art. 6 ust.4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie można w tym miejscu podzielić zarzutów skarżącej przedstawionych na rozprawie, o konieczności stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeczność art. 6 ust. 4a ustawy z Konstytucją RP. Sąd administracyjny bada bowiem działanie organów administracji pod kątem prawidłowego stosowania ustaw, a także, na mocy Konstytucji poddany jest w swoich rozstrzygnięciach obowiązującym ustawom. Uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, a nie sąd (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd może natomiast skierować pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, jeśli uzna, iż zachodzi wątpliwość, co do zgodności stosowanego przepisu ustawy z Konstytucją RP. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych były sprzeczne z obowiązującą Konstytucją RP. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z dnia 9 października 1997 r. Sygn. akt III ZP 23/97 publ. OSNAP 2/98/31). Zakres udzielanej pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc państwa ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawionej do takiego dodatku. Konstytucja RP nie gwarantuje przejęcia przez Państwo wszystkich obciążeń związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jej obywateli i pokrycia w całości wydatków z tym związanych, a pomoc Państwa, zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, realizowana jest w granicach określonych przez ustawę. Zarzut sprzeczności z Konstytucją RP postawiony przez skarżącą nie został przez nią sprecyzowany poprzez wskazania wzorca konstytucyjnego, a jej żądanie sprowadzające się do orzekania o sprzeczności z obowiązującymi normami prawa należało uznać za nieuzasadnione. W drugiej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się do słuszności działania organu polegającej na odliczeniu spośród ponoszonych przez skarżącą na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" opłat z tytułu konserwacji domofonu, anteny zbiorczej, wymiany wodomierzy, eksploatacji mienia do wspólnego korzystania oraz opłat na działalność społeczno-kulturalną. Jak wyżej zostało wskazane, przepis art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera precyzyjne wyliczenie rodzaju wydatków mieszkaniowych, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej załatwiający wniosek osoby uprawnionej o przyznanie dodatku. Wymienia on czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. W świetle wskazanej normy prawnej nie budzi wątpliwości, iż wydatkiem, który powinien zostać uwzględniony przy obliczaniu należnego skarżącej dodatku mieszkaniowego powinny być opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej. Czy koszty związane z utrzymaniem anteny zbiorczej, remontami domofonu i wymianą wodomierza, a także koszty związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej i działalnością społeczno-kulturalna mieszczą się w opłatach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej zostało ocenione przez organ w aspekcie zapisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Analiza przepisu art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. nr 119 poz. 1116 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, pozwala na konstatację, iż członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, byli obowiązani uczestniczyć nie tylko w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, ale także kosztów związanych eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (art. 4 ust. 1 ustawy). Jak stanowił natomiast art. 4 ust. 5 cyt. ustawy członkowie spółdzielni uczestniczyli w kosztach związanych z działalnością społeczną, oświatową i kulturalną prowadzoną przez spółdzielnię, jeżeli uchwała walnego zgromadzenia tak stanowiła. Nadto, na podstawie art. 6 ust. 3 na członkach spółdzielni ciąży obowiązek świadczenia na fundusz remontów zasobów mieszkaniowych. Z przywołanych regulacji prawnych wynika, iż członkowie spółdzielni, jak i właścicieli lokali w budynkach spółdzielni, niebędący członkami spółdzielni, ponosili koszty z tytułu eksploatacji zajmowanego lokalu, nieruchomości wspólnych, opłat na fundusz remontowy oraz opłat na działalność społeczno- kulturalną. Porównanie jednak tych obowiązków finansowych z regulacją zawarta w treści art. 6 ust. 4 pkt ustawy dodatkach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, iż nie wszystkie obciążające członków spółdzielni mieszkaniowych opłaty mogą być brane pod uwagę przy obliczaniu dodatków mieszkaniowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważania w powyższym zakresie powinny jednak zostać poprzedzone prawidłowym zastosowaniem przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zważyć należy, iż ustawodawca w art. 6 ust. 6 wskazanej ustawy nakazał, w przypadku ubiegania się o dodatek mieszkaniowy podmiotu zamieszkującego w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zaliczać jedynie te wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy i te opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Powołując się w tym miejscu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 2005r. sygn. Akt U 14/02 publ. OTK-A 2005/2/12 wskazać trzeba, że celem art. 6 ust. 6 stawy o dodatkach mieszkaniowych jest stworzenie wspólnego standardu, odniesionego do wszystkich lokali mieszkalnych i dotyczącego zarówno wysokości wydatków mieszkaniowych, uwzględnianych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, jak i ich struktury. Ustanowienie takiego standardu jest uzasadnione zarówno z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji), jak i zasady subsydiarności oznaczającej, że celem działania państwa i władz publicznych jest pomoc obywatelom w sferze zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych w zakresie niezbędnym. Skarżąca zaspakaja swoje potrzeby mieszkaniowe korzystając z innych niż zasoby mieszkaniowe gminy. Pominięcie przeto analizy jej wydatków miesięcznych, o których mowa w art. 6 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w świetle przywołanego wyżej art. 6 ust. 6 stanowi o nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organów będzie rozważyć treść wskazanego art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dokonać przy jego uwzględnieniu oceny rodzaju i wysokości ponoszonych przez skarżącą opłat z tytułu zajmowania przez nią lokalu mieszkalnego należącego do zasobów spółdzielni mieszkaniowej. Dodatkowo zauważa się, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , w jego części końcowej, wskazano, zdaniem Sądu błędnie, wysokość wydatków, jakie miały być ustalone w postępowaniu przed organem I instancji, co wymaga należytej korekty. Poza kompetencjami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego leży natomiast ocena ustalonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową TSM "[...]" rodzaju wydatków i opłat związanych z remontami lokali mieszkalnych pozostających w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni, czy też pobieranymi na inne cele, gdyż kontrolę legalności działania tego podmiotu sprawują organy nadzorcze, związek rewizyjny w trybie lustracji, wreszcie organy ścigania czy też sąd powszechny. Tym samym do zarzutów o tym charakterze zawartych w skardze i dodatkowo złożonym piśmie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkowywał się. Mając na względzie, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a to art. 7 i art. 77, a nadto z pominięciem art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.