IV SA/Gl 328/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr[...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] wszczęte zostało z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ustalającej uprawnienie do świadczeń rodzinnych, której adresatem była M. B. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ poinformował stronę, iż w związku ze złożeniem przez nią w dniu [...] wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na kolejny okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 września 2008r. przedstawiła ona zaświadczenie o wynagrodzeniu za pierwszy pełny przepracowany miesiąc tj. maj 2008r, a po obliczeniu dochodu jej rodziny uznano, iż od miesiąca czerwca 2008r dochód ten przekroczył kryterium ustawowe. W następstwie wszczęcia postępowania w sprawie wydana została w dniu [...] decyzja Nr[...] , którą na podstawie art.6 i art. 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 32 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) zmieniono wydaną uprzednio decyzję z dnia 1 września 2007r i uchylono przyznane w niej stronie prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008r. Organ wywiódł, iż działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny strony, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Powołując się na fakt złożenia przez M. B. w dniu [...] wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na kolejny okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 września 2008r. i przedstawienie przez nią zaświadczenia o wynagrodzeniu za pierwszy pełny przepracowany miesiąc tj. maj 2008r. pozwalający na ustalenie dochodu rodziny w wysokości 600,89 zł, a więc w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe, organ uznał za zasadne, na mocy przywołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów, orzec o uchyleniu prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku za okres, gdy dochód rodziny strony przekroczył kryterium określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Opisana decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. kolejna decyzja o Nr [...]. Na mocy art. 31 i art. 48 ust. 3 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) ustalono w niej wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...], uchylonej następnie decyzją Nr [...] w zakresie świadczeń wypłacanych do rąk strony w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008r. i zażądano ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Powołując się na wymieniony w podstawie prawnej decyzji art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powtórzył zawartą tam definicję legalną nienależnie pobranego świadczenia. Wskazując na regulację art. 30 ust.8 tego aktu prawnego stwierdził, iż kwoty uznane za nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Podniesiono nadto, iż w związku z faktem uzyskiwania przez rodzinę strony, począwszy od maja 2008r., dochodu w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe wydana została decyzja o uchyleniu prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008r., a zatem pobrane zostały w tym okresie nienależne świadczenia, co uzasadnia zobowiązanie do jego zwrotu . Decyzja ta, wskutek wniesionego przez stronę odwołania stała się przedmiotem kontroli ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Organ ten decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji wskazano brak rozważenia w jej uzasadnieniu przesłanek uzasadniających możliwość uznania, iż wypłacone stronie zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków stanowiły nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu przepisów art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium zacytowanie przepisów ustawy nie spełnia wymogu wyjaśnienia stronie toku myślenia organu i nie wypełnia obowiązków wynikających z zasad procedury administracyjnej opisanych w art. 9 oraz art. 11 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił wysokość nienależnie pobranych przez stronę świadczeń w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008r. w łącznej kwocie 1248 zł i zażądał ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytowano treść przepisów art. 30 ust 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 8 . Wskazano, iż w wyniku wszczętego w dniu [...] postępowania ustalono, iż dochód rodziny strony przekracza kryterium dochodowe, w związku z czym wystąpiły okoliczności do ustania prawa do przyznanych stronie świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji prawo to za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008r. uchylono. Wobec powyższego, zdaniem organu zaistniały przesłanki do stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. M. B. odwołała się od opisanej decyzji i zakwestionowała słuszność stanowiska organu w zakresie przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki nienależnego świadczenia ze względu na ich wypłacenie mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Powołała się na swój obowiązek wynikający z art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, iż w dniu [...] poinformowała pracownika Działu Świadczeń o fakcie podjęcia zatrudnienia w dniu [...] w tym samym dniu dostarczyła zaświadczenie zakładu pracy stwierdzające wysokość jej wynagrodzenia za pierwszy przepracowany miesiąc. Nie zgodziła się z ustaleniem, iż nie dopełniła obowiązku poinformowania Ośrodka o zmianie sytuacji dochodowej w rodzinie i uznała, iż to organ nie dopełnił swojego obowiązku wypłacając nadal świadczenia. Jej zdaniem mogła pobierać te świadczenia działając w zaufaniu do postępowania organów administracji. Zauważyła nadto, iż pomiędzy zgłoszeniem przez nią zmiany sytuacji dochodowej a wszczęciem postępowania w sprawie upłynęło ponad 20 dni, co oznacza, iż postępowanie prowadzone jest z naruszeniem przepisów. Zakwestionowała również konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia[...] Nr[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na brzmienie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznało, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy, strona miała możliwość zapoznania się z nim, a ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Zdaniem organu odwoławczego M. B. poinformowała organ o uzyskaniu zatrudnienia dopiero [...], co spowodowało podjęcie niezwłocznych czynności procesowych mających na celu zweryfikowanie treści złożonego przez nią dokumentu. Zawiadomiono stronę o wszczęciu. postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu [...] doręczając jej zawiadomienie o tym fakcie w dniu [...], a następnie, w dniu [...] organ wydał decyzję uchylając w niej prawo strony do świadczeń rodzinnych za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008r. W następstwie powyższego, zdaniem Kolegium, prawidłowo ustalono wysokość nienależnie pobranych świadczeń . Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy oświadczył, iż strona nie poinformowała niezwłoczne o podjęciu przez nią pracy, a nadto dokonała tego w ramach innego postępowania. Organ administracji działał natomiast prawidłowo i zachowane zostały zasady ogólne k.p.a., zobligowany był bowiem do prowadzenia postępowania wypełniając nie tylko normy prawa materialnego ale także normy proceduralne, co implikowało wydłużenie czasu od wszczęcia postępowania do pojawienia się w obrocie prawnym rozstrzygnięcia pozwalającego na niewypłacalnie świadczeń przyznanych na mocy decyzji ostatecznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. wniosła o umorzenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż podejmując pracę w dniu [...] dostarczyła zaświadczenie o zarobkach za pierwszy przepracowany miesiąc w dniu [...]. Wcześniej zaświadczenia takiego nie posiadała, gdyż liczył się pierwszy przepracowany miesiąc, a "naliczony" on został dopiero z upływem dziesiątego dnia następnego miesiąca. Nie orientując się, iż przekroczyła kryterium dochodowe, w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na kolejny okres zasiłkowy i dopiero wtedy pouczono ją o jej sytuacji finansowej. Oświadczyła, iż nie czuje się winna , gdyż nie ubiegałaby się o zasiłek, gdyby została poinformowana o przekroczeniu kryterium dochodowego z chwilą składania przez nią zaświadczenia o zarobkach, co uczyniła w jej odczuciu, we właściwym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swojej twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności podkreślając, iż skarżąca świadoma była swych obowiązków zgłaszania o zmianie sytuacji dochodowej, jednakże uczyniła to zbyt późno, bo dopiero po paru miesiącach od podjęcia zatrudnienia, a tym samym była odpowiedzialna za powstałą sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, orzekając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z treści przywołanego przepisu wynika, iż ustawodawca, dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadził definicję legalną pojęcia nienależnie pobranego świadczenia. Stworzenie takiej definicji ma te skutki dla stosowania prawa, iż aby dojść mogło do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie kwot pobranych przez stronę, organ administracji musi wykazać wystąpienie precyzyjnie określonych przez ustawodawcę okoliczności, pozwalających na uznanie pobranego świadczenia jako nienależne w rozumieniu analizowanych przepisów. W tym celu organ jest zobligowany do dokonania istotnych dla oceny sprawy ustaleń. Sytuacje pozwalające na żądanie zwrotu pobranych świadczeń wynikają wprost z definicji pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie", przedstawionej przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu przypadków opisanych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując analizy uzasadnienia decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji, zauważa się, że powołano w nie jako podstawa prawa rozstrzygnięcia, unormowanie zawarte w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten zawiera dwie, niezależne przesłanki, a wiec dwie różne przyczyny żądania zwrotu wypłaconego stronie świadczenia. Jednakże, w opinii Sądu, w najmniejszym zakresie nie wywiedziono, jakie okoliczności sprawy potwierdzać mają spełnienie się tych przesłanek. Zważyć trzeba, iż nie czyni niczego więcej uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem uznać za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w rozumieniu procedury administracyjnej, całkowicie arbitralnego stwierdzenia, iż przesądza o spełnieniu warunków wymaganych do żądania zwrotu pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprzednie uchylenie ostatecznej decyzji uprawniającej do pobierania tych świadczeń. Zwraca uwagę, iż ani w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, ani też w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie przeprowadzono istotnych rozważań dotyczących przesłanek nienależnie pobranego świadczenia. W przypadku żądania od strony zwrotu wypłaconych jej świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, istnieje obowiązek wykazania, iż osoba pobierająca świadczenia rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania, a obowiązku tego nie może zastąpić polemika z twierdzeniami strony, co do szybkości i zgodności z procedurą administracyjną działania organu I instancji oraz co do terminu zgłoszenia przez stronę faktu podjęcia pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w przedstawionych mu wraz ze skargą aktach sprawy, na ich karcie 30 znajduje się zaświadczenie z dnia [...] o dochodzie skarżącej za pierwszy przepracowany miesiąc. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji, która przeczyć mogłaby twierdzeniom zawartym w skardze o dostarczeniu powyższego zaświadczenia przez M. B. niezwłocznie po jego uzyskaniu. Uzyskanie przez organ takiej informacji w dniu [...], o czym mowa w skardze, w żadnym razie nie pozwala na podzielnie poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności prowadzenia przez okres ponad miesięczny czynności weryfikujących ten dokument i dopiero w dniu [...] wszczęcie postępowania w sprawie zmiany wydanej w dniu 1 września 2007r. decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2007 do 30 sierpnia 2008r. Sąd nie podziela także poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż uzyskanie informacji o wysokości uzyskiwanego przez skarżąca dochodu w dniu[...] usprawiedliwiać mogłoby wszczęcie postępowania dopiero po 22 dniach od tego zdarzenia. Ponadto, jak wyżej zauważa się, data uzyskania informacji od strony o zmianie jej sytuacji dochodowej nie jest okolicznością świadczącą o spełnieniu przesłanki zawartej w treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Akta sprawy nie zawierają natomiast żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż skarżąca została pouczona przed datą [...] o wysokości kryterium dochodowego ani też o braku posiadania prawa do pobierania świadczeń rodzinnych od momentu podjęcia zatrudnienia lub z chwilą upływu pełnego miesiąca wykonywania pracy ze względu na wysokość uzyskanego dochodu. Na przestrzeni od 2 lipca 2008r. do 24 lipca 2008r., a więc w okresie, gdy bezspornie organ powziął wiadomość o podjęciu przez skarżącą pracy oraz wysokości uzyskanych przez nią dochodów za pełny, przepracowany miesiąc M. B. wzywana była do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Brak jest jednak dokumentacji o tym czy została pouczona o braku podstaw prawnych do pobierania przez nią świadczenia rodzinnego w miesiącach lipcu i sierpniu 2008r.. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania doręczonego skarżącej w dniu [...] (czyli w terminie trzech tygodni od sporządzenia powyższego zawiadomienia) po raz pierwszy informuje się skarżącą o przekroczeniu przez nią kryterium dochodowego. Nie jest jednak wiadome, czy w dniu tym skarżąca pobrała już świadczenie rodzinne za miesiąc sierpień. Postępowanie poprzedzając wydanie zaskarżonej decyzji nie spełnia przeto wymagań, jakie nałożone zostały na organ treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., a nadto decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 6 k.p.a. Mając bowiem na względzie zasadę praworządności trzeba przyznać, iż żądanie zwrotu pobranego świadczenia, jako nałożenie na stronę postępowania określonego obowiązku, musi znaleźć uzasadnienie w obowiązującej normie prawa powszechnie obowiązującego. Zachodzi zatem konieczność właściwego, odpowiadającego wskazaniom i uwagom zamieszczonymi w niniejszym wyroku działania organu II instancji, zmierzającego do należytego zakończenie uruchomionego postępowania. Przede wszystkim rolą organu będzie sprawdzenie okoliczności, które stanowią przesłanki nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a orzeczenie o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu pobranych przez nią zasiłków rodzinnych nastąpić może dopiero po udokumentowaniu wystąpienia w sprawie tych przesłanek Reasumując należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz braki w uzasadnieniu decyzji naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny decyzji organów obu instancji. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.