VI SA/Wa 1325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gry 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], Minister Finansów - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w zakresie zmiany pkt I i III decyzji dotyczących lokalizacji salonu gry – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...], Minister Finansów udzielił skarżącej spółce B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne w salonie zlokalizowanym w R. przy ulicy P. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca spółka, powołując się na przepisy art. 155 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), zwróciła się z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie miejsca prowadzenia salonu gry bingo pieniężne z R. przy ulicy P. na W. przy ulicy M. W uzasadnieniu strona wskazała, iż zmiana lokalizacji salonu gry bingo pieniężne z R. na lokalizację w W. ma na celu zminimalizowanie strat związanych z kontynuacją działalności w lokalizacji niedającej szans na przekroczenie progu rentowności. Skarżąca spółka wskazała, iż w przedmiotowym wniosku spełnione są wszystkie przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., albowiem za zmianą przemawia słuszny interes strony, wnioskowana zmiana jest zgodna z interesem społecznym, zaś przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych w żaden sposób nie sprzeciwiają się takiej zmianie. Skarżąca spółka podkreśliła ponadto, iż wnioskowana zmiana nie spowoduje rozszerzenia przyznanych jej uprawnień wynikających z obowiązującego zezwolenia i tym samym będzie zgodna z art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż wyrażenie zgody przez organ na nową lokalizację w W. będzie zgodne z art. 29 ust. 2 cyt. ustawy i w żaden sposób nie ograniczy innym podmiotom rynku gier możliwości ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne na terenie W. Skarżąca uzupełniła swój wniosek w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., przedstawiając dodatkowe argumenty za pozytywnym rozpatrzeniem sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Minister Finansów, powołując się na przepisy art. 104 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], odmówił zmiany udzielonego stronie zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. w punkcie dotyczącym lokalizacji przedmiotowego salonu gry bingo pieniężne. W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Minister Finansów - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo. W uzasadnieniu Minister odwołał się do przepisu art. 16 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady trwałości decyzji ostatecznych. Organ wskazując na przepis art. 155 k.p.a. stwierdził, iż z jego zapisu wyraźnie wynika, że umożliwia on zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Minister Finansów wskazał w szczególności na przepisy art. 9 pkt 1 lit. c), art. 29 ust. 2, a także art. 35 ust 1 pkt 3 i art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, przyjmując, iż w świetle powyższych przepisów zezwolenie udzielone jest na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w danej lokalizacji, zgodnie z zachowaniem limitów określonych w art. 29 ust. 1 w/w ustawy. Organ wskazał, iż skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie salonu gry w bingo pieniężne w R. Zezwolenie powyższe daje spółce uprawnienie do prowadzenia gry bingo pieniężne w lokalizacji, na które zostało udzielone. Wskazanie takie stanowi zatem, jak stwierdził organ, istotny element decyzji wyznaczający jej granice. Zdaniem Ministra Finansów zmiana lokalizacji w/w ośrodka gry poza obręb miejscowości wskazanej w zezwoleniu, oznaczałaby przyznanie skarżącej spółce uprawnienia do prowadzenia nowego ośrodka gier, zlokalizowanego w W. Stanowiłoby to - według organu - naruszenie zasady jednorazowości zezwolenia określonej w art. 37 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z których to jednoznacznie wynika, iż spółka może uzyskać na okres 6 lat prawo do prowadzenia ośrodka gier - salonu bingo pieniężne w oparciu o jedno zezwolenie. Organ wskazał, że w sytuacji, gdy skarżąca spółka chciałaby podjąć działalność w innej miejscowości, tj. w W., winna wystąpić do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia w trybie przepisów art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i uiścić opłatę za udzielone zezwolenie zgodnie z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto organ podkreślił, iż przychylenie się do wniosku strony mogłoby doprowadzić do próby obchodzenia przepisów wynikających z art. 24 ust. 2 w/w ustawy, stanowiących, że jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. Zdaniem organu ewentualne dokonywanie w trybie art. 155 k.p.a zmiany miejscowości, w której ma być zlokalizowany salon gry, odbywałoby się bowiem poza trybem przetargowym, do którego przestrzegania Minister Finansów jest bezwzględnie obowiązany. W konkluzji Minister Finansów uznał, że dokonaniu wnioskowanej przez stronę zmiany sprzeciwiają się przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 155 k.p.a., Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko w zakresie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą spółkę salonu bingo pieniężne we wnioskowanym zakresie. Odnosząc się do stanowiska skarżącej spółki dotyczącego zminimalizowania strat związanych z kontynuacją przedmiotowej działalności w dotychczasowej lokalizacji, organ wskazał, iż podmiot przed wystąpieniem do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności m.in. w zakresie gry bingo pieniężne przeprowadza analizę ekonomiczną działalności salonu zgodnie z wnioskowaną lokalizacją i przedstawia go w studium ekonomiczno-finansowym załączanym każdorazowo do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Spółka ubiegając się o wydanie zezwolenia na prowadzenie gry bingo pieniężne w salonie w R., miała już rozeznanie w zakresie rynku gry bingo pieniężne w takich miastach jak K. i C.. Zdaniem Ministra, mając powyższe na uwadze, celem umożliwienia rozwoju firmy mogła więc skarżąca już wówczas wystąpić o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w W. W dniu [...] czerwca 2009 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2009 r. w całości z powodu mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skarżąca spółka podtrzymała w pełni swoje wcześniejsze zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wskazała, iż Minister Finansów, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. Zdaniem strony Minister błędnie uznał, że konkretnie wskazana w zezwoleniu lokalizacja salonu bingo pieniężne nie może zostać zmieniona (w trybie art. 155 k.p.a.) na nową lokalizację poza obręb miejscowości wskazanej w zezwoleniu z uwagi na treść przepisów szczególnych. Według skarżącej przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie stanowią podstawy do tego rodzaju twierdzeń Ministra przedstawionych w zaskarżonej decyzji. W ocenie strony przepis art. 37 cyt. ustawy stanowi przeszkodę do zmiany zezwolenia, ale jedynie w zakresie zwiększenia liczby salonów gier objętych jednym zezwoleniem. Zdaniem strony w wyniku przeprowadzonej zmiany lokalizacji salonu bingo, udzielone przez Ministra Finansów zezwolenie nadal dotyczyć będzie tylko jednego ośrodka gier. Strona zauważyła, iż dyspozycja art. 35 ustawy nie stanowi zobowiązania do prowadzenia działalności wyłącznie w miejscach wymienionych w pierwotnym zezwoleniu, lecz nakazuje zamieszczanie w treści udzielonego adresu miejsca prowadzonego ośrodka gier. Zdaniem skarżącej naruszeniem art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych byłaby sytuacja, w której spółka wnioskowałaby o zmianę lokalizacji ośrodka gier bez wskazania adresu docelowego lokalu. W ocenie Spółki brak jest podstaw do wskazywania naruszenia powołanej przez organ zasady jednorazowości, skoro zmiana lokalizacji salonu bingo pieniężne, w oparciu o art. 155 k.p.a., w żaden sposób nie spowodowałaby przedłużenia terminu obowiązującego zezwolenia poza ustawowy okres sześciu lat, ani też nie wiązałaby się z wydaniem nowego zezwolenia. Według skarżącej przeniesienie salonu bingo pieniężne do W. nie naruszy również art. 29 ust. 2 ustawy, gdyż określone w tym przepisie limity lokalizacyjne nie zostaną przekroczone, a wnioskowana zmiana w żaden sposób nie ograniczy innym podmiotom rynku gier możliwości ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie salonu gier bingo pieniężne w ramach tej lokalizacji. Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że jest jedyną w P. firmą prowadzącą salony gry bingo, a stopień wykorzystania ustawowego limitu na terenie miasta W. (obecny limit 18 salonów bingo) - jest zerowy. Strona wskazała, iż sytuacja na rynku gry bingo pieniężne jest zasadniczo odmienna od rynku gier na automatach oraz kasyn gier, gdzie limity są niemalże wyczerpane. Tym samym, zdaniem skarżącej, nie sposób porównywać wnioskowanej zmiany lokalizacji salonu gry bingo pieniężnej do analogicznego wniosku dotyczącego salonu gier na automatach, bądź kasyna gry, gdzie liczba potencjalnych wnioskodawców zawsze przewyższa przewidziane w ustawie limity. Wobec tego skarżąca uznała, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż przychylenie się do wniosku strony mogłoby doprowadzić do próby obchodzenia przepisów ustawy dotyczących postępowań przetargowych. Strona przyznała, że gdyby o tę samą lokalizację ubiegał się inny podmiot na podstawie wniosku opartego o przepis art. 24 ust. 1 ustawy, organ administracji byłby zobowiązany ogłosić i przeprowadzić przetarg. Niemniej, jak wskazała skarżąca, z uwagi na dostępność limitów na salony bingo, tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie występuje. Skarżąca stwierdziła, iż jej wniosek dotyczący zmiany zezwolenia w zakresie lokalizacji salonu bingo pieniężne, złożony w trybie art. 155 k.p.a., pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym i jest zgodny z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz nie narusza innych przepisów prawa. Według strony za wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, przemawia słuszny interes spółki oraz słuszny interes społeczny. Strona podkreśliła, iż zmiana lokalizacji salonu gry bingo pieniężne z R. na lokalizację w W., ma na celu zminimalizowanie strat związanych z kontynuacją działalności w lokalizacji niedającej szans na przekroczenie progu rentowności oraz zmierza do stworzenia warunków ekonomicznych prowadzonej działalności umożliwiającej rozwój spółki, zapewniając tym samym zwiększone wpływy do budżetu Państwa. W konsekwencji strona uznała, że brak akceptacji Ministra Finansów dla działań zmierzających do zapewnienia rentowności urządzanych gier także w zakresie bingo, mimo że planowana zmiana lokalizacji salonu pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, stoi w sprzeczności z interesem społecznym jak i słusznym interesem spółki wyrażonym we wniosku oraz dalszych pismach kierowanych w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że nie można podzielić stwierdzenia strony, iż jej argumentację wzmacnia fakt, że w odróżnieniu od rynku gier na automatach oraz gier urządzanych w kasynach, limit dostępnych lokalizacji na salony gier bingo pieniężne nie jest jeszcze wyczerpany i brak jest rywalizacji podmiotów w tym obszarze, co oznacza brak konieczności przeprowadzania przetargów. Organ stwierdził bowiem, iż sytuacja na ogólnie pojętym rynku gier hazardowych ma charakter dynamiczny i w zależności od poszczególnych lokalizacji może on ulegać zmianom, co nie powinno skutkować każdorazową zmianą interpretacji istniejących przepisów przez organ koncesyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] marca 2009 r. - naruszają prawo. Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. - polegającego na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że konkretnie wskazana w zezwoleniu lokalizacja salonu bingo pieniężne nie może zostać zmieniona, w trybie art. 155 k.p.a., w sposób wnioskowany przez stronę skarżącą, a więc na nową lokalizację poza obręb miejscowości pierwotnie wskazanej w zezwoleniu, z uwagi na rzekomą przeszkodę wywodzoną wadliwie z treści przepisów szczególnych zawartych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto, w ocenie Sądu, organ rozstrzygając wniosek skarżącej spółki z dnia [...] lutego 2009 r., dopuścił się ewidentnej obrazy art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. – poprzez wadliwe uznanie, iż udzielenie wnioskowanej przez skarżącą spółkę zmiany zezwolenia naruszy przepisy w/w ustawy dotyczące obowiązku przeprowadzania przetargu, a w konsekwencji ograniczy innym podmiotom rynku gier możliwość ubiegania się o wydanie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w ramach wnioskowanej lokalizacji. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w związku z tym ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa (tak m.in. K. Celińska-Mysław /w:/ glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111). Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną lub organ wyższego stopnia, może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy wskazać, iż odmawiając stronie skarżącej zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu bingo pieniężne na podstawie art. 155 k.p.a. Minister Finansów wskazał na przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, jako przepisy szczególne, które sprzeciwiają się spornej zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne. Organ wskazał przede wszystkim na przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 9 pkt 1 lit. c) ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a także na art. 24 ust. 2 i art. 29 ust. 2 cyt. ustawy. Należy zauważyć przede wszystkim, iż zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gry bingo pieniężne, zawiera elementy określone w art. 35 ust 1 powołanej ustawy. Zgodnie z pkt 3 powołanego przepisu zezwolenie obejmuje miejsce urządzania gier. Stosownie do przepisu art. 37 w/w ustawy, jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Zgodnie zaś z art. 9 pkt 1 lit. c) ustawy o grach i zakładach wzajemnych, przez ośrodek gier rozumie się salon gry bingo pieniężne - jako wydzielone miejsce, w którym prowadzi się grę bingo pieniężne na podstawie zatwierdzonego regulaminu. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 w/w ustawy salony gier na automatach oraz salony gry bingo pieniężne mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 100 tys. mieszkańców - jeden salon. Na każde kolejne rozpoczęte 100 tys. mieszkańców liczba dozwolonych salonów gier zwiększa się o 1. Zatem w świetle powyższych przepisów zezwolenie udzielone jest na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w danej lokalizacji, zgodnie z zachowaniem limitów określonych w art. 29 ust. 1 w/w ustawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania właściwej wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. Spór ten dotyczy ustalenia, czy możliwa jest zmiana decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne - polegająca na zmianie określonej w zezwoleniu lokalizacji salonu gry bingo pieniężne poza obręb miejscowości wskazanej w zezwoleniu, która to zmiana zezwolenia dokonana byłaby w trybie art. 155 k.p.a. Inaczej mówiąc, kwestią sporną jest, czy w trybie art. 155 k.p.a. można dokonać zmiany zezwolenia w ten sposób, że w miejsce adresu salonu gry bingo pieniężne, który jest pierwotnie wskazany w zezwoleniu, wskazuje się adres salonu gry bingo pieniężne zlokalizowanego w innej miejscowości. Warto - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać w tym miejscu, iż z uwagi na konstytucyjną zasadę swobody (wolności) działalności gospodarczej i jej ochrony, wyrażoną przede wszystkim w przepisach art. 20 i 22 Konstytucji RP, a także ze względu na pełny (kompletny) zakres szczególnych regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uznać trzeba, że przy wykładni przepisów tej ustawy należy stosować wykładnię ścisłą. W związku z powyższym przyjąć należy, że wykluczona jest możliwość stosowania przez Ministra Finansów jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji (wykładni) ustawowych pojęć i instytucji, która prowadziłaby do ingerencji w te sfery działalności gospodarczej, które uregulowane są innymi, niż w/w ustawa, przepisami prawa. Niewątpliwie skarżąca spółka B. Sp. z o.o. uzyskała zezwolenie na prowadzenie salonu gry w bingo pieniężne w R. Zezwolenie powyższe daje spółce uprawnienie do prowadzenia gry bingo pieniężne w lokalizacji, na które zostało udzielone. Wskazanie takie stanowi zatem, jak słusznie stwierdził organ, istotny element decyzji wyznaczający jej granice. Zdaniem Ministra Finansów zmiana lokalizacji w/w ośrodka gry poza obręb miejscowości wskazanej w zezwoleniu, oznaczałaby przyznanie skarżącej spółce uprawnienia do prowadzenia nowego ośrodka gier, zlokalizowanego w W., a to z kolei stanowiłoby - jak wskazał organ - naruszenie zasady jednorazowości zezwolenia określonej w art. 37 w związku z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, z których to jednoznacznie wynika, iż spółka może uzyskać na okres 6 lat prawo do prowadzenia ośrodka gier - salonu bingo pieniężne w oparciu o jedno zezwolenie. Zdaniem Sądu uznać należy, iż - wbrew twierdzeniom Ministra Finansów - przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie stanowią podstawy do tego rodzaju konkluzji, jak przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącą spółką, iż przepis art. 37 cyt. ustawy stanowi przeszkodę do zmiany zezwolenia, ale jedynie w takim zakresie, w którym doszłoby do zwiększenia ilości ośrodków gier (liczby salonów gier bingo pieniężne), objętych jednym zezwoleniem. Zdaniem Sądu w wyniku przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany lokalizacji salonu bingo, udzielone przez Ministra Finansów zezwolenie nadal dotyczyć będzie tylko jednego ośrodka gier, w rozumieniu art. 9 pkt 1 lit. c) cyt. ustawy. Strona skarżąca słusznie zauważyła, iż dyspozycja art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie stanowi zobowiązania do prowadzenia działalności wyłącznie w miejscach wymienionych w pierwotnym zezwoleniu, lecz nakazuje zamieszczanie w treści udzielonego adresu miejsca prowadzonego ośrodka gier. Według Sądu naruszeniem art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych byłaby sytuacja, w której spółka wnioskowałaby o zmianę lokalizacji ośrodka gier bez wskazania adresu docelowego lokalu. W ocenie Sądu brak jest w konsekwencji podstaw do wskazywania naruszenia powołanej przez organ zasady jednorazowości, skoro wnioskowana zmiana lokalizacji salonu bingo pieniężne, w oparciu o art. 155 k.p.a., w żaden sposób nie spowodowałaby przedłużenia terminu obowiązującego zezwolenia poza ustawowy okres sześciu lat, ani też nie wiązałaby się z wydaniem nowego zezwolenia. Trudno również zgodzić się z Ministrem Finansów, iż przeniesienie salonu gry bingo pieniężne z R. do W. naruszy przepis art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Z akt sprawy wynika, iż określone w tym przepisie limity lokalizacyjne nie zostaną przekroczone, a wnioskowana zmiana w żaden sposób nie ograniczy innym podmiotom rynku gier możliwości ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie salonu gier bingo pieniężne w ramach tej lokalizacji. Skarżąca wyraźnie podkreśliła w toku postępowania, że jest jedyną w P. firmą prowadzącą salony gry bingo, a stopień wykorzystania ustawowego limitu na terenie miasta W. (obecny limit 18 salonów bingo) - jest zerowy. Organ nie zaprzeczył tym informacjom, uznając je za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż przychylenie się do wniosku strony skarżącej mogłoby doprowadzić do próby obchodzenia przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, dotyczącego obowiązku przeprowadzenia postępowania przetargowego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczący zmiany zezwolenia w zakresie lokalizacji salonu bingo pieniężne, złożony w trybie art. 155 k.p.a., pozostawał w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym przede wszystkim z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Strona wskazywała w toku postępowania, iż za wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, przemawia zarówno jej słuszny interes, jak również słuszny interes społeczny. Strona podkreśliła, iż zmiana lokalizacji salonu gry bingo pieniężne z R. na lokalizację w W., ma na celu zminimalizowanie strat związanych z kontynuacją działalności w lokalizacji nie dającej szans na przekroczenie progu rentowności oraz zmierza do stworzenia warunków ekonomicznych prowadzonej działalności umożliwiającej rozwój Spółki, zapewniając tym samym zwiększone wpływy do budżetu Państwa. Organ jednakże nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę argumentów, skupiając się przede wszystkim na wykazaniu, iż dokonanie wnioskowanej przez stronę zmiany sprzeczne będzie z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co - w jego ocenie - czyniło niemożliwym zastosowanie trybu wskazanego w art. 155 k.p.a. Takie działanie organu uznać należy za wadliwe i w pełni uzasadniające uchylenie obu spornych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu warto dodatkowo wskazać, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, wyraźnie stwierdzono, że niezbędność elementu decyzji, jakim jest określenie miejsca prowadzenia gier (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy), nie oznacza przy tym jego niezmienności. NSA wskazał, iż w przypadku, gdy lokal usytuowany w konkretnym miejscu zostanie zastąpiony innym lokalem, który odpowiada ustawowym wymaganiom i mieści się w określonej w zezwoleniu liczbie punktów gier na automatach o niskich wygranych - nie dojdzie do zmiany przyznanych uprawnień. Wspomniana zmiana nastąpi bowiem, jak stwierdził NSA, w ramach udzielonego stronie zezwolenia. Należy więc uznać, że zmiana stanu faktycznego polegająca na zmianie lokalizacji dotychczasowych punktów gier, nie wpłynie na treść stosunku administracyjnego ukształtowanego pierwotną decyzją, a zatem nie przesądza ona o braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej poprzez wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Tym samym, o ile pozostałe elementy składające się na pojęcie tożsamości sprawy zostaną zachowane, spełniony zostanie warunek wstępny zmiany zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. NSA stwierdził ponadto, iż nie ulega wątpliwości, że w ustawie o grach ustawodawca nie wyłączył w sposób wyraźny możliwości stosowania art. 155 k.p.a. NSA uznał, że przyjęcie poglądu, iż przepisami szczególnymi, zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych będą z reguły przepisy określające istotę regulowanego zjawiska prowadziłoby praktycznie do niestosowania art. 155 k.p.a., co byłoby równoznaczne z jego zbędnością. Przy braku wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. taką sytuację – zdaniem NSA - należałoby wykluczyć. NSA podkreślił w konsekwencji, że zmiana lokalizacji punktu (punktów) gier na automatach o niskich wygranych, w ramach ilości tych punktów określonych w zezwoleniu, nie zmienia istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją zmienianą na podstawie art. 155 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko wyrażone przez NSA we wskazanej uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. odnieść można odpowiednio, w drodze analogii, do sytuacji związanej ze zmianą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne, odnosząc oczywiście stosowne rozważania NSA nie do zmiany lokalizacji punktów gier, lecz zmiany lokalizacji ośrodka gier, w rozumieniu art. 9 pkt 1 lit. c) ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Minister Finansów winien dokonać wszechstronnej analizy całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do argumentów skarżącej spółki, poruszając się w ramach dokonanej przez Sąd oceny prawnej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 155 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 200 p.p.s.a.