II OSK 524/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 279/09 w sprawie ze skargi W. W. na czynność Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów przechowywania broni w depozycie Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz W. W. kwotę 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Op 279/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę W. W. na pisemne wezwanie z dnia [...] maja 2009 r. skierowane do niego przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji do uiszczenia opłaty za przechowywanie broni w depozycie policyjnym w wysokości 7936,64 zł w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 lipca 2002 r. J. W. przekazał do depozytu policyjnego dwie sztuki broni myśliwskiej: dubeltówkę o nr [...] oraz bok śrutowy kaliber [...] marki Iż-27 o nr [...]. J. W. zmarł w dniu [...] listopada 2002 r. Sąd Rejonowy w Opolu postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził, że spadek po J. W. nabył w całości na podstawie ustawy syn spadkodawcy W. W.. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu poinformował skarżącego o fakcie zdeponowania przez jego ojca dwóch sztuk broni palnej, o obowiązku ponoszenia kosztów związanych ze zdeponowaniem tej broni oraz możliwości złożenia wniosku o zniszczenie broni lub oświadczenia o przeniesieniu jej własności na Skarb Państwa. Pismem z dnia 27 marca 2009 r. Naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu wezwał W. W. do odbioru zdeponowanej w depozycie broni, bądź jej zbycia. Poinformował także stronę, iż stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) koszty zdeponowania broni ponosi osoba deponująca broń, a opłata za przechowywanie broni wynosi 2,42 zł za każdą dobę. Adresat został jednocześnie pouczony, że niepodjęcie depozytu w terminie 3 lat od dnia doręczenia wezwania będzie podstawą do złożenia do sądu wniosku o jego likwidację. Pismem z dnia 4 maja 2009 r. skarżący wniósł o zniszczenie zdeponowanej broni. W piśmie z dnia [...] maja 2009 r. adresowanym do W. W., Naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu przedstawił wyliczenie opłaty za przechowywanie broni w depozycie policyjnym w okresie od dnia 29 lipca 2003 r. do dnia 4 maja 2009 r., określając jej wysokość na kwotę 7936,64 zł. Organ stwierdził, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Opolu W. W. jest jedynym spadkobiercą J. W. i tym samym zobowiązany jest pokryć koszty przechowywania zdeponowanej broni w terminie 14 dni pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał jednocześnie, że wniosek skarżącego o zniszczenie broni jest spóźniony, gdyż wpłynął po upływie roku od dnia złożenia broni do depozytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi w tej sprawie i warunków formalnych umożliwiających jej wniesienie. W ocenie Sądu I instancji, wystosowanie do skarżącego pisma wzywającego do uiszczenia opłaty za przechowywanie broni w depozycie policyjnym w określonej wysokości stanowi "inny niż określone w pkt 1 - 3 akt lub czynność", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Sąd wskazał, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego również tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych w tym znaczeniu, że ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za zdeponowanie broni wynika z art. 23 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.). Organ administracji na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy uprawniony jest do podjęcia działań, mających na celu pobranie opłat związanych z deponowaniem broni. O wyraźnej kompetencji organu w tym zakresie przesądza użycie w ust. 3 zwrotu "opłaty są pobierane", podczas gdy w art. 23 ust. 1 mowa jest o ponoszeniu kosztów. Przedmiotowa opłata ma charakter publicznoprawny i jej wysokość wynika z ustawy i przepisów wykonawczych. Ustalenie tej opłaty jest czynnością materialno-techniczną dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ, a tym samym wykluczony jest tryb ustalania tej opłaty w formie decyzji administracyjnej. Oceniając spełnienie przez skarżącego warunków formalnych wniesienia skargi, Sąd I instancji uznał, że stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa spełniało pismo skarżącego z dnia 1 czerwca 2009 r. Stanowiło ono odpowiedź na wezwanie do uiszczenia opłaty z dnia [...] maja 2009 r., a przestawione w nim stanowisko strony wyrażało ocenę co do niezgodności z prawem podjętego przez organ działania. Bez znaczenia w tym zakresie pozostawała natomiast nazwa pisma nadana mu przez stronę. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, koszty związane z deponowaniem broni i amunicji ponosi osoba deponująca, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej. W ocenie Sądu, za osobę taką bez wątpienia uznać należy osobę, która nabyła własność broni w drodze dziedziczenia, przez co - w związku z prawem własności - stała się jej posiadaczem i jednocześnie, wobec braku pozwolenia na faktyczne posiadanie broni jej broń została zdeponowana w depozycie policyjnym. Zdaniem Sądu, bez znaczenia przy tym dla spełnienia przesłanek podmiotowych z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy pozostaje fakt, iż bezpośrednio broń do depozytu przekazana została przez byłego właściciela. Za podmiot, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy nie można uznać jedynie właściciela, który dokonał czynności faktycznej złożenia broni w depozycie i wyłączyć z tego kręgu pozostałe osoby (podmioty), które w wyniku spadkobrania weszły w prawa i obowiązki osoby zmarłej. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.). Z chwilą otwarcia spadku określone prawa i obowiązki wchodzą więc do majątku spadkobierców, stając się prawami i obowiązkami tych osób. Skarżący wszedł poprzez dziedziczenie w prawa i obowiązki osoby deponującej broń - J. W. z datą jego śmierci tj. 23 listopada 2002 r. Od tej daty na skarżącym jako właścicielu broni ciążyły obowiązki wynikające z przepisów ustawy, w tym i ograniczenie w sferze realizacji prawa własności, wynikające z reglamentacji dostępu do broni, jak również obowiązek poniesienia kosztów przechowywania zdeponowanej broni. Sąd wskazał, że osoba, która nabyła broń w drodze dziedziczenia i nie posiada pozwolenia na broń (art. 12 ustawy), powinna przekazać broń właściwemu organowi, o ile jej nie sprzedała. Wynika to bezpośrednio z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy. Skarżący w wyniku dziedziczenia stał się właścicielem broni znajdującej się już w depozycie, a zatem wszedł w prawa i obowiązki osoby tę broń deponującej, stając się tym samym osobą deponującą i stąd też jako właściciela broni uznać należało go za zobowiązanego na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że negatywnie należy ocenić zaniedbanie organu w zakresie poinformowania skarżącego o zmianie przepisów i wejściu w życie regulacji nakładającej obowiązek w zakresie opłaty za zdeponowanie broni, jak również opieszałość organów w poinformowaniu strony o możliwości uniknięcia obowiązku uiszczenia opłaty poprzez podjęcie działań określonych w art. 23 ust. 2 ustawy przed upływem roku od dnia wejścia ustawy w życie. W sprawie tej nie toczyło się jednak postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a., a zatem nie można stwierdzić naruszenia przez organ zasad ogólnych tego postępowania wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. Sąd wskazał, że poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej obowiązków było pożądane z uwagi na obowiązujące standardy europejskie, a zwłaszcza treść art. 10 i 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Jednak o ile - w myśl zasad dobrej administracji - działanie organu w niniejszej sprawie można uznać za nieprawidłowe, naruszenia w tym zakresie nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do uznania zaskarżonej czynności za niezgodną z prawem. Sąd podkreślił, że pomimo wezwania przez organ skarżącego pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. do załatwienia formalności związanych z bronią, nie podjął on w tym zakresie żadnych działań, ani też nie złożył żadnych wyjaśnień do czasu wezwania go kolejnym pismem z dnia 27 marca 2009 r. do odbioru broni z depozytu. O fakcie zaliczenia broni do schedy spadkowej skarżący dowiedział się co najmniej w momencie stwierdzenia nabycia w całości spadku po swoim ojcu - J. W.. W ramach prawa własności przysługiwało prawo do korzystania z rzeczy, posiadania jej i rozporządzania nią. Przez przechowywanie broni w depozycie nie przestał on przy tym być jej właścicielem, a więc osobą uprawnioną do rozporządzania nią. Reasumując, Sąd przyjął, że organ prawidłowo wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty za okres od dnia 29 lipca 2003 r. (po upływie roku od dnia złożenia broni przez właściciela do depozytu) do dnia złożenia przez skarżącego w piśmie z dnia 4 maja 2009 r. oświadczenia o zniszczeniu broni. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. W., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 922 § 1 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z treścią art. 1 k.c. poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu skarżący - jako następca prawny - wstąpił w stosunek administracyjnoprawny tj. prawa i obowiązki osoby składającej broń do depozytu, - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 marca 2004 r. o broni i amunicji (Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że za osobę składającą broń do depozytu należy uznać także osobę, która nie dokonała czynności materialno-technicznej złożenia broni do depozytu oraz poprzez przyjęcie, że za posiadacza należy uznać w rozumieniu tego przepisu każdego właściciela broni, bez względu na fakt, że nie wie on o istnieniu broni i tym samym nie wykonuje władztwa faktycznego nad rzeczą, - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że naruszenie przez organ zasady informowania oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa nie stanowi naruszenia prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. – rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 1 k.c. kodeks cywilny reguluje stosunku cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Przepis art. 922 § 1 k.c. definiuje pojęcie spadku, który tworzą wyłącznie prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Do spadku nie należą prawa i obowiązki o charakterze majątkowym regulowane przepisami prawa administracyjnego. Ewentualne wstąpienie spadkobiercy w tego typu prawa i obowiązki może nastąpić jedynie, gdy wyraźnie przepisy ustaw szczególnych należących do prawa administracyjnego dopuszczają taką sukcesję. Ustawa o broni i amunicji nie zawiera żadnych szczególnych regulacji dotyczących przejęcia praw i obowiązków przez następców prawnych w związku ze zdeponowaniem broni. Nawet, jeżeli ta ustawa zawierałaby takie regulacje, to i tak odpowiedzialność następcy prawnego powinna wynikać z decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji, uzasadniając obowiązek ponoszenia przez niego opłat za depozyt broni, wskazał na przepisy, które w tej sprawie nie mają zastosowania i nie mogą być podstawą stwierdzenia przejęcia prawa i obowiązków po zmarłym J. W.. Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że przepisy ustawy o broni i amunicji jako nakładające na obywateli szereg ograniczeń praw i wolności oraz obowiązków powinny być interpretowane przy zastosowaniu wykładni językowej. Jednocześnie przepisy nakładające opłaty administracyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy umożliwia obciążenie opłatą wyłącznie osoby deponującej broń, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej. Osobą deponującą broń jest osoba, która dokonała czynności faktycznej zdeponowania broni. Należyta wykładnia tego przepisu nie pozwala na objęcie jego zakresem skarżącego, który nie złożył broni do depozytu. Jednocześnie skarżącego nie można uznać za posiadacza broni, albowiem nie wiedział on o istnieniu broni, nie wiedział o istnieniu depozytu oraz nie wiedział, że na skutek postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nabył własność tej broni. W ocenie strony skarżącej, przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do osoby, która weszła w posiadanie broni, dokonała czynności faktycznej w postaci jej złożenia do depozytu policji oraz w okresie jednego roku od dnia, w którym ją zdeponowała nie złożyła wniosku o jej zniszczenie lub przeniesienie własności broni na Skarb Państwa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, skarżący wskazał, iż do dnia powiadomienia go przez organ o zdeponowaniu broni tj. 24 czerwca 2008 r. nie wiedział o jej istnieniu, o istnieniu depozytu, a także o opłatach za depozyt, które zostały naliczone od dnia 29 lipca 2003 r., a zatem pięć lat przed datą poinformowania go o istnieniu broni w depozycie Policji. Został on również błędnie poinformowany w czerwcu 2008 r., że na podjęcie decyzji o likwidacji depozytu ma czas jednego roku bez obowiązku uiszczania opłat administracyjnych. W ocenie skarżącego, nie wyjaśniono mu w sposób jasny podstaw prawnych jego odpowiedzialności, a także trybu i zasad prowadzenia sprawy. Skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyinterpretował z przepisu art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego obywateli. Nawet w przypadku założenia, że w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., to fakt ten nie przesądza, że istnieje luka prawna pozwalająca organom państwa naruszać standardy obowiązujące w demokratycznym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] maja 2009 r. było wyłącznie pismem informującym go o numerze konta, sposobie wyliczenia należności, skutku braku regulacji tej należności. W związku z brakiem dobrowolnej zapłaty tej należności, skierowano do skarżącego upomnienie w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a następnie wystawiono tytuł wykonawczy. W rozpatrywanej sprawie środkami ochrony były zarzuty dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym. Rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na czynność, która nie należy do katalogu zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Organ wskazał, iż pomimo poprawności wykładni sądowej odnośnie zastosowania przepisów prawa administracyjnego i cywilnego nie można zgodzić się na zakwalifikowanie pisma informacyjnego jako czynności podlegającej kontroli sądu. W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2010 r. skarżący wniósł o oddalenie wniosku organu o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Skarżący, rozszerzając uzasadnienie drugiej podstawy kasacyjnej, wskazał, iż przepis art. 23 ustawy o broni i amunicji skonstruowany jest w ten sposób, że ustawodawca, nakładając obowiązki administracyjne nie koreluje ich z prawem własności, lecz ze stanem faktycznym, jakim jest posiadanie i dzierżenie broni. Ma to na celu objęcie obowiązkami administracyjnymi wszystkich osób wykonujących władztwo nad rzeczą (bronią), niezależnie od tego czy przysługuje im tytuł prawny do broni (np. znalazcy, posiadacze w złej wierze). Tytuł prawny do broni jest więc bez znaczenia prawnego, albowiem art. 23 ustawy ogranicza się wyłącznie do pojęć znalazcy lub posiadacza broni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi w tej sprawie jako niedopuszczalnej. W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2009 r., którym wezwano go do uiszczenia w określonym terminie opłaty za przechowywanie broni złożonej przez jego ojca J. W. do depozytu Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty (a więc akty inne niż decyzje administracyjne i wymienione w ustawie postanowienia) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozważenia więc wymaga, czy zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu może być kwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w tym przepisie. Obowiązek poniesienia kosztów związanych z deponowaniem broni i amunicji ma bez wątpienia charakter publicznoprawny. Powstanie tego obowiązku jest konsekwencją obowiązku złożenia broni do depozytu Policji, Żandarmerii Wojskowej lub organu celnego przez osoby, które nie mają wymaganych prawem uprawnień do posiadania broni lub utraciły te uprawnienia. Wskazane organy państwa ze względów bezpieczeństwa są obowiązane zabezpieczyć i przechowywać złożoną do depozytu broń i amunicję, aby nie pozostawała w rękach osób nieuprawnionych do jej posiadania. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że w związku z tym pomiędzy organem przyjmującym broń do depozytu a osobą deponującą nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, którego treść (uprawnienia i obowiązki) jest ściśle regulowana przepisami prawa. W tej sprawie bezsporne jest również, że obowiązek poniesienia kosztów związanych z deponowaniem broni i amunicji wynika wprost z ustawy, tj. z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem koszty związane z deponowaniem broni i amunicji ponosi Policja lub Żandarmeria Wojskowa - w przypadku przejęcia jej do depozytu, w trybie określonym w art. 19 ust. 1 i 3 lub art. 36 ust. 2, oraz przekazania do depozytu przez znalazcę (pkt 1); osoba, która utraciła prawo do jej posiadania, deponująca ją w trybie określonym w art. 22 ust. 3 (pkt 2); osoba deponująca, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej (pkt 3); osoba deponująca ją w trybie, o którym mowa w art. 41 ust. 2, art. 42 ust. 5, art. 43 ust. 4 i 7 oraz w art. 54 ustawy (pkt. 4). Ustawa ściśle określa krąg podmiotów, które mogą być obciążone kosztami związanymi z deponowaniem broni i amunicji (są to osoby deponujące, czyli osoby które faktycznie złożyły broń i amunicję do depozytu), jak również moment powstania obowiązku ponoszenia tych kosztów. Stawkę opłaty za przechowywanie broni w depozycie określa obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad deponowania i niszczenia broni i amunicji w depozycie Policji, Żandarmerii Wojskowej lub organu celnego oraz stawki odpłatności za ich przechowywanie w depozycie (Dz. U. Nr 152, poz. 1609) i wynosi ona 1 % opłaty za wydanie pozwolenia na broń osobie fizycznej za każdą dobę przechowywania (§ 11 ust. 1). Obliczenie tej opłaty przez organ jest więc czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rola organu w ustaleniu wysokości takiej opłaty sprowadza się do ustalenia liczby dni, przez które broń była przechowywana w depozycie i pomnożeniu jej przez stawkę dzienną opłaty. Organ dokonuje więc czynności czysto technicznej (rachunkowej), która jednak powoduje ustalenie zakresu obowiązku poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie przez podmioty wskazane w art. 23 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Ustalenie przez organ Policji wysokości opłaty za przechowywanie broni i amunicji w depozycie należy więc uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobne stanowisko w zakresie dopuszczalności skargi na czynność ustalenia opłaty wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 149). Za brakiem drogi sądowej w tej sprawie nie może przemawiać argument podniesiony przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż skarżącemu przysługują środki ochrony prawnej w postaci zarzutów we wszczętym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący ma prawo domagać się przyznania mu tej ochrony już na etapie ustalenia przez organ Policji obowiązku poniesienia kosztów depozytu broni, zarówno w zakresie podmiotowym (co do osoby zobowiązanej), jak i przedmiotowym (co do wysokości tych kosztów). W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał wniesioną w tej sprawie skargę za dopuszczalną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok narusza prawo, albowiem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni systemowej i językowej przepisów prawa materialnego, czego konsekwencją było ich błędne zastosowanie w tej sprawie. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 1 k.c. poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu skarżący - jako następca prawny – wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki ojca, w tym obowiązek poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych. Nie wchodzą w skład spadku prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych, nawet jeżeli pewien przepis, wskazując krąg osób, na które przechodzą prawa i obowiązki, odwołuje się do określenia "spadkobiercy", jak np. art. 97 i n. Ordynacji podatkowej. Do spadku nie należą więc prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych, finansowoprawnych (E. Skowrońska – Bocian, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki, Warszawa 2005, s. 10, podobnie J.S. Piątkowski, H. Witczak, A. Kawałko [w:] System Prawa Prywatnego, Tom 10, Prawo spadkowe pod red. B. Kordasiewicza, Warszawa 2009, s. 50-51, J. Kremis [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod red. E. Gniewka, Warszawa 2008, s. 1467). Podobne stanowisko wyrażane było w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2004 r., IV CK 215/03, LEX nr 152889, wyrok SN z dnia 26 marca 2002 r., III CZP 14/02, OSNC 2002/12/148). Prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają więc dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego (np. art. 97 Ordynacji podatkowej), co nie oznacza jednak, że te prawa i obowiązki wchodzą w skład spadku. W ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji brak jest przepisu szczególnego, który regulowałby następstwo prawne w zakresie obowiązku poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie przez właściwy organ. Jak wynika z powyższych rozważań, następstwa tego nie można też wyprowadzać z ogólnych zasad dziedziczenia wynikających z kodeksu cywilnego. Sąd I instancji błędnie więc przyjął, że z chwilą otwarcia spadku na podstawie art. 922 § 1 k.c. obowiązek spadkodawcy o charakterze administracyjnoprawnym poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie Policji przeszedł na jego spadkobiercę. Uzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni i zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji. Przepis ten nakłada obowiązek poniesienia kosztów związanych z deponowaniem broni i amunicji na osobę deponującą, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że "osoba deponująca" to osoba, która weszła w posiadanie broni i amunicji, a więc przede wszystkim faktycznie nią władała jak właściciel oraz dokonała czynności faktycznej złożenia broni i amunicji do depozytu. To z chwilą złożenia broni i amunicji do depozytu nawiązuje się bowiem stosunek prawny przechowania pomiędzy osobą deponującą a organem przyjmującym je do depozytu. Treść tego stosunku administracyjnoprawnego została uregulowana w art. 23 ustawy o broni i amunicji oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2004 r. W przedmiotowej sprawie skarżący, który na skutek dziedziczenia stał się właścicielem broni znajdującej się już w depozycie nigdy nie wszedł w posiadanie tej broni i nie dokonał jej faktycznego zdeponowania w siedzibie właściwego organu. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy nie może więc mieć do niego zastosowania i stanowić podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego obowiązku poniesienia kosztów przechowywania broni. Należy ponadto zauważyć, że nałożenie na daną osobę obowiązku poniesienia kosztów depozytu broni, jak i ustalenie zakresu tego obowiązku następuje w drodze czynności organu administracji konkretyzującej obowiązek wynikający z przepisów prawa, a więc poza postępowaniem administracyjnym. Przesłanki podmiotowe nałożenia tego obowiązku powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Z wykładni celowościowej art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika ponadto, że koszty przechowywania broni w depozycie powinna ponieść osoba, która faktycznie składając broń do depozytu, ma świadomość skutków prawnych, jakie mogą wiązać się z tą czynnością m.in. obowiązku poniesienia opłat za przechowywanie broni. Spadkobierca, który stał się właścicielem broni złożonej przez spadkodawcę do depozytu może przez długi okres czasu nie wiedzieć, że został powołany do spadku, jak również, że spadkodawca posiadał broń i że znajduje się ona w depozycie Policji lub innego właściwego organu. W związku z tym nie może on również odebrać lub sprzedać broni albo zadysponować nią w sposób, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, aby uniknąć narastania dalszych kosztów jej przechowywania. Obciążenie takiej osoby powstałymi kosztami przechowywania broni (niestanowiącymi długów spadkowych) jest więc nieuzasadnione i nie znajduje podstaw prawnych w obowiązującej ustawie o broni i amunicji. W związku z brakiem podstaw materialnoprawnych do obciążenia skarżącego opłatą za przechowywanie broni złożonej przez jego ojca do depozytu Policji zbędne jest dokonywanie oceny podejmowanych w tej sprawie działań organu zmierzających do wymierzenia skarżącemu przedmiotowej opłaty w kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających z tego przepisu zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności naliczenia W. W. przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji opłaty do za przechowywanie broni w depozycie policyjnym. Oznacza to, że przedmiotowa opłata nie może być od skarżącego pobrana, a w przypadku wcześniejszego jej uiszczenia przez skarżącego powinna być mu zwrócona. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.