IV SA/Wa 1538/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2009 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy zaskarżonej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "M." - obejmujących grunty wsi: M., C., S., G. i części gruntów 13 sąsiednich wsi, w tym część gruntów miasta S., w odniesieniu do gruntów należących w toku scalenia do Z. i C. K. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, iż z decyzji Wojewódzkiej Komisji z dnia [...] października 1970 r., wynika, że w latach 1941-1944 okupacyjne władze niemieckie wysiedliły rolników ze wsi M., C., S. i częściowo z innych 13 sąsiednich wsi, a z ich gospodarstw utworzyły nowe, duże gospodarstwa dla osadników narodowości niemieckiej. Na skutek tego, prawie wszystkie granice starych gospodarstw zostały zniszczone, zaprojektowano nowe drogi, rozebrano część budynków, a byłych właścicieli tych gruntów władze te osiedliły na gruntach słabszych w innych miejscowościach. W 1945 r. po wyzwoleniu tych terenów, właściciele tych gruntów, samorzutnie przywrócili stan posiadania sprzed 1941 r. Dokonany przez nich podział tych gruntów w większości wypadków nie odpowiadał faktycznemu stanowi z 1941 r. Jedni rolnicy zajęli większe obszary, inni mniejsze niż im się faktycznie należały, a byli i tacy, którzy nie objęli w posiadanie swoich gruntów. W tym stanie rzeczy na skutek wniosku licznych skarg właścicieli gruntów Powiatowy Urząd Ziemski w S. orzeczeniem z [...] listopada1945 r. wdrożył postępowanie scaleniowe na tych obszarach. Ustalony obszar scalenia tym orzeczeniem został następnie rozszerzony orzeczeniami tego Urzędu z dnia [...] lipca 1946 r., z [...] kwietnia 1947 r. i z [...] lipca 1947 r. Na podstawie tych orzeczeń łącznie objęto postępowaniem scaleniowym powierzchnię wynoszącą [...] ha gruntów, należących wówczas do 2097 uczestników scalenia. Odtworzenie starego stanu posiadania w drodze szczegółowego pomierzenia i oszacowania każdego gospodarstwa na skutek zniszczenia prawie wszystkich granic dawnych gospodarstw i braku jakichkolwiek dokumentów pomiarowych było niemożliwe. Z tego powodu wykonawca prac scaleniowych ustalił wspólnie z uczestnikami scalenia na podstawie przedkładanych przez nich dokumentów własnościowych obszar gruntów w poszczególnych gospodarstwach. Na podstawie ustalonej wartości w poszczególnych kompleksach i obrębach obszaru scalenia wyliczono średnią wartość 1 ha oraz wartość poszczególnych gospodarstw. Takie ustalenia starego stanu posiadania w odniesieniu do niektórych gospodarstw mogły odbiegać od faktycznej wartości. Odchylenia te, o ile takie istniały, powstały na skutek szczególnych warunków wytworzonych we wsiach scalanych przez dawną administrację niemiecką. Ustalony w ten sposób szacunek został przyjęty przez uczestników. Tak ustalony stary stan posiadania i szacunek gruntów dla poszczególnych gospodarstw został zatwierdzony ostatecznym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r. Opracowany projekt scalenia został okazany uczestnikom scalenia w 1949 r., a następnie zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] września 1949 r. Od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wpłynęło 68 odwołań do Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. Komisja odwołań tych nie rozpatrzyła, ponieważ Zarządzeniem Ministra Rolnictwa scalenia zostały wstrzymane. Ponownie do prac scaleniowych przystąpiono dopiero w 1965 r. Prace miały ograniczyć się jedynie do wydzielenia każdemu uczestnikowi scalenia odpowiedniego ekwiwalentu za posiadane gospodarstwa przed scaleniem. Ograniczenia te spowodowały konieczność wydzielenia brakujących ekwiwalentów niejednokrotnie w oddzielnych małych działkach rolnych położonych nawet w sąsiednich wsiach, wydzielonych z istniejących gospodarstw, posiadających większy obszar niż wynikało to z rozrachunku. Projektowanie utrudniały powstałe w między czasie zmiany we władaniu gruntami, jak również trwałe zainwestowanie terenu. Opracowany projekt scalenia okazano uczestnikom w poszczególnych wsiach w 1968 r. i 1969 r. oraz częściowo w 1970 r. Projekt scalenia gruntów obszaru "M." został zatwierdzony decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] czerwca 1970 r. Decyzją z dnia [...] października 1970 r., Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wprowadziła odpowiednie zmiany w projekcie scalenia, natomiast w pozostałej części utrzymała w mocy decyzję z [...] czerwca 1970 r. Postępowaniem scaleniowym objęto m. in. grunty, stanowiące działkę nr [...], o powierzchni [...] ha i wartości 1620,00 jednostek szacunkowych, położone na terenie miasta S., należące do Z. K. Stan taki zainteresowana potwierdziła własnoręcznym podpisem w rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem. Z kolei, C. K. przed scaleniem posiadał grunty na terenie wsi G., stanowiące działkę nr [...], o pow. [...] ha i wartości 843,75 j. sz., co poświadczył własnoręcznym podpisem złożonym w rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem. Stan taki został zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1947 r. Ponadto, pod protokołem ustalenia stanu posiadania w dniu 15 grudnia 1966 r. własnoręcznym podpisem C. K. reprezentując swoją żonę – Z. K. potwierdził, że posiada ona grunt zapisany w rejestrze starego stanu posiadania zatwierdzonym prawomocnym orzeczeniem z [...] listopada 1947 r. Z kolei, pod protokołem ustalenia stanu posiadania w grudniu 1967 r. C. K. własnoręcznym podpisem potwierdził, że posiada grunt zapisany w rejestrze starego stanu posiadania zatwierdzonym w/w prawomocnym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. W wyniku scalenia na rzecz Z. K. wydzielono grunty, stanowiące działkę nr [...], o pow. [...] ha i wartości 890,19 j.sz. i działkę nr [...], o pow. [...] ha i wartości 774,77 j. sz., co łącznie stanowi powierzchnię [...] ha i wartość 1664,96 j. szacunkowych. Natomiast, na rzecz C. K. wydzielono działkę nr [...], o pow. [...] ha i wartości 842,53 j. szacunkowych. W związku z powyższym, różnica wartości gruntów przed i po scaleniu, w odniesieniu do gruntów Z. K., wyniosła +46,96 j. sz., co stanowi +2.78% wartości gruntów poddanych scaleniu. W odniesieniu do gruntów C. K. różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wyniosła -1,22 j. sz., co stanowi -0,14 % wartości gruntów poddanych scaleniu. A zatem, zarówno Z. K. otrzymała pełny należny ekwiwalent częściowo zlokalizowany na gruntach własnych, jak i C. K. otrzymał pełny należny ekwiwalent, częściowo w działce, która przed scaleniem stanowiła własność jego żony. Powołując się na treść art. 6 ustawy z dnia 31 lipca1923 r. o scalaniu gruntów, Minister wskazał, że taki sposób wydzielenia Z. K. i C. K., z obszaru scalenia, w zamian za dotychczas posiadane grunty, odpowiadających im co do wartości innych gruntów, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W dokumentach scaleniowych brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń wnoszonych przez zainteresowane strony. Dodatkowo, zainteresowani w przedmiotowej sprawie nie składali odwołań od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r., a zatem należy sądzić, że uczestnicy projekt scalenia ich gruntów przyjęli bez zastrzeżeń. Po zakończeniu scalenia gruntów, w wyniku odnowienia ewidencji gruntów działki nr [...],[...] i [...] otrzymały odpowiednio nr [...],[...] i [...]. Następnie, w trakcie prowadzonych prac uwłaszczeniowych na wyżej wymienione grunty zostały wydane akty własności ziemi. Powiatowa Komisja ds. Uwłaszczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. aktem własności ziemi z dnia [...] października 1973 r., stwierdziła, że Z. i C. małż. K. z mocy prawa stali się właścicielami działek nr [...] i nr [...], o łącznej pow. [...] ha, położonych w S. Następnie, Naczelnik Miasta S. wydał akt własności ziemi z dnia [...] października 1976 r., na rzecz Z. i C. małż. K., obejmujący działki nr [...],[...] i [...]. W związku z odwołaniem Z. K. od aktu własności ziemi Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami - Urzędu Wojewódzkiego w T. decyzją z [...] stycznia 1986 r. stwierdził jego nieważność, gdyż działka przedscaleniowa nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]) posiada uregulowany stan prawny aktem notarialnym z dnia 1933 r., a z kolei na działki nr [...] i nr [...] wydano już w dniu [...] października 1973 r. akt własności ziemi. Istotny w przedmiotowej sprawie jest, zdaniem organu, fakt, że skarżąca w swych pismach kwestionuje przede wszystkich regulację stanu prawnego spornych gruntów, który to w rzeczywistości został uregulowany aktem notarialnym albo w drodze uwłaszczenia. W postępowaniu scaleniowym ukształtowany został jedynie nowy układ przestrzenny gruntów, który ostatecznie został zatwierdzony decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. Ponadto, Z. K., a następnie jej córka zaczęły kwestionować przedmiotowe scalenie gruntów w momencie pojawienia się konfliktu rodzinnego na tle spraw majątkowych. Zarzut dotyczący nienależytego wykonania powszechnych usług pocztowych przez operatora, związany z dostarczeniem pisma MRiRW bezpośrednio do skrzynki pocztowej, a nie jak we wskazanym adresie do odbiorcy nie stanowi przedmiotu rozpatrzenia przez organ nadzoru. Kwestia dotycząca nieujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1987 r., podnoszone przez skarżącą, nie stanowią przedmiotu sprawy. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepisy ww. ustawy stanowią również, że działania starosty w zakresie geodezji i kartografii kontroluje wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z dokumentów przesłanych przez [...] Urząd Wojewódzki w K. wynika, że Z. K. brała udział w postępowaniu scaleniowym zakończonym decyzją zaskarżoną przez K. M. - jej córkę. W rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem, pod treścią "K. Z. stary stan przyjmuje" widnieje jej własnoręczny podpis. Oznacza to tym samym, że grunty, stanowiące działkę nr [...], o pow. [...] ha znajdowały się w posiadaniu Z. K., a nie jej córki – K.M. oraz, że osobiście zapoznała się z dokumentacją sporządzoną na okoliczność wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że Z. K. brała udział w postępowaniu scaleniowym. W zaistniałej sytuacji, uwagi zgłoszone obecnie przez K. M. nie mogą podważać podjętych wówczas rozstrzygnięć scaleniowych, gdyż naruszyłoby to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, jakoby decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów doręcza się uczestnikom postępowania na piśmie, organ podniósł – powołując treść art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów – iż nie jest zasadny. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. M. – następczyni prawna Z. i C. K. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. jako wydanych bez podstawy prawnej. Podniosła, iż ustalono stan faktyczny nie odpowiadający rzeczywistemu a dokonane ustalenia są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, a więc i ocena nie odpowiada prawu, co miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przekonaniu skarżącej dotychczasowe postępowanie było wadliwe albowiem prowadzące je organy świadomie dopuszczały się fałszowania dokumentów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja z dnia [...] października 1970 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r. – weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym – wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 92 poz. 718). W myśl art. 6 powołanej ustawy każdy z uczestników scalenia otrzymuje z obszaru scalenia w zamian za dotychczas posiadane działki odpowiadającą ich wartości nową działkę gruntu o typie zbliżonym, w miarę możności, do typu poprzednio posiadanego kompleksu działek. Jak wynika z akt sprawy rodzice skarżącej w wyniku scalenia otrzymali: w zamian za działkę nr [...] Z. K. otrzymała działki [...] i [...] (obecnie o numerach [...] i [...]), natomiast C. K. w zamian działki [...] otrzymał działkę nr [...] (obecnie [...]). Prawdą jest, iż sytuacja w niniejszej sprawie jest skomplikowana , a to z uwagi na fakt, iż numeracja działek i ich wyodrębnienie w stosunku do stanu przez scaleniem do stanu po scaleniu, a następnie odnowieniu ewidencji gruntów, uległy licznym zmianom. Bez wątpienia jednak stan faktyczny i prawny przedstawiony przez organ znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z. i C. K. potwierdzili w/w stan posiadania gruntów przed scaleniem, a w trakcie scalenia nie kwestionowali wydanych decyzji. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skargi podnieść należy, iż myli się skarżąca twierdząc, iż podpis jako czynność techniczna, nie wywołuje skutków w postaci oświadczenia woli. Wola osoby dokonującej czynności prawnej (w rozpoznawanej sprawie potwierdzenie stanu posiadania gruntów) może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, tym bardziej własnoręczne podpisanie protokołów z 1966 i 1967 r. bez wątpienia świadczy o tym, iż Z. i C. K. potwierdzili określony w tych protokołach stan posiadania gruntów. Fakt, iż w/w osoby nie odwoływały się od decyzji scaleniowych, także może przemawiać za uznaniem, iż w istocie nie kwestionowały ustaleń zawartych w tych decyzjach. W cenie Sądu, Z. K. w wyniku scalenia otrzymała grunty zamienne stanowiące w jednostkach szacunkowych pełny, należny ekwiwalent gruntowy za swój grunt przedscaleniowy. To samo dotyczy C. K. Prawdą jest, iż grunty Z. K. poddane zostały przemieszczeniu z gruntami jej męża w ramach wspólnego gospodarstwa rolnego, jednakże nie zmienia to faktu, iż układ tych gruntów nie uległ pogorszeniu. W tej sytuacji Sąd uznał, iż z akt sprawy bezspornie wynika, iż w dniu wydawania decyzji przez Wojewódzką Komisję Ziemską przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r., zostały spełnione przesłanki uprawniające organy do ich wydania. W tej sytuacji Minister prowadząc postępowanie nieważnościowe słusznie uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jeszcze raz podkreślić należy, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznania sprawy. Należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Bez znaczenie zatem, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące celowego "fałszowania" dokumentów i decyzji wydawanych w toku trwania postępowań nadzwyczajnych mających za zadanie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 1970 r. i z dnia [...] czerwca 1970 r. W szczególności przedmiotem oceny Sądu nie mogły być sprawy związane z aktami własności ziemi wydanymi w stosunku do spornych gruntów, postępowania wieczystoksięgowe ani też postępowania dotyczące wydania zaświadczeń o żądanej przez skarżącą treści. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taką, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., oddalił.