II SAB/Wa 98/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku L. D. z dnia 21 stycznia 2009 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz L. D. kwotę 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. L. D. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z żądaniem udzielenia mu informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w zakresie ujawnienia protokólarnej kwerendy V-go Oddziału Muzeum Narodowego. We wniosku podał, że zbiory powyższe, po porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały formalnie przejęte od Komendanta Głównego Policji przez Muzeum Narodowe. Wskazał też, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa kradzieży wielu muzealiów V-go Oddziału Muzeum Narodowego. Pismem z dnia 6 lutego 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 14 września 2009 r. L. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu skargi L. D. wskazał, że od momentu złożenia wniosku z dnia 21 stycznia 2009 r. nie otrzymał odpowiedzi, co powoduje, że organ narusza nie tylko ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale również jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po zapoznaniu się z materiałami sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2009 r. udzielił skarżącemu informacji, objętych żądaniem zawartym we wniosku z dnia 21 stycznia 2009 r. Organ podał, że w swoim wystąpieniu podkreślił, że nie posiada dokumentacji w sprawie domniemanej kwerendy, o której mowa w piśmie skarżącego. Jednocześnie organ podał, że wyjaśnił L. D., że kilkanaście tysięcy pamiątek związanych z działalnością Policji i Milicji pozostaje w gestii Komendy Głównej Policji. Pamiątki te nie zostały przejęte ze względu na brak protokołu inwentaryzacji, odpowiednich pomieszczeń i wyposażenia magazynowego oraz pracowników do opieki merytorycznej. Organ wskazał też, że odniósł się również do kwestii przekazania przez skarżącego informacji w przedmiocie zaistnienia uzasadnionych podejrzeń popełnienia przestępstwa kradzieży muzealiów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował ponadto, że odpowiedź z dnia [...] lutego 2009 r., skierowana została do skarżącego w dniu [...] lutego 2009 r., pod adres wskazany we wniosku z dnia 21 stycznia 2009 r. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, udzielając odpowiedzi na pytanie Sądu odnośnie sposobu doręczenia skarżącemu przesyłki, zawierającej odpowiedź na jego wniosek, wskazał, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. nie zostało wysłane za potwierdzeniem odbioru. Organ podał, że do akt sprawy dołączono wyciąg z systemu PROTON, który rejestruje korespondencję wychodzącą. L. D. pismem z dnia 8 października 2009 r. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że podjął czynności sprawdzające w Urzędzie Pocztowym w L., zmierzające do wyjaśnienia kwestii niedoręczenia mu przesyłki organu. Z uzyskanych informacji wynika, że brak jest jakichkolwiek adnotacji by pismo o wskazanej liczbie dziennika zostało mu doręczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zaś wyliczenie wskazane w art. 6 ustawy jest jedynie przykładowe. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl zaś art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu, jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285). Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Tak więc organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Jak wynika z akt sprawy okolicznością bezsporną jest, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 stycznia 2009 r., żądając ujawnienia protokólarnej kwerendy V-go Oddziału Muzeum Narodowego. Bezspornym jest również, że organ do dnia rozprawy nie udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji. Organ poinformował wprawdzie, że pismem z dnia [...] lutego 2009 r. udzielił skarżącemu informacji, objętych żądaniem zawartym we wniosku, oraz że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. nie zostało wysłane za potwierdzeniem odbioru ww. pisma. Tak więc w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest kwestia prawidłowości - skuteczności doręczenia skarżącemu odpowiedzi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. Zgodnie z art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, tak więc organ z urzędu dokonuje doręczeń. Czynność doręczania pisma, będąca ze swej natury czynnością materialno-techniczną, powodującą skutki prawne przez fakty jest uregulowana bardzo drobiazgowo w Kodeksie postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady oficjalności doręczeń stanowi wadliwość postępowania w przedmiocie doręczeń. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz dokonania określonych czynności. Uregulowanie to, ustanawiające obowiązek dokonywania przez organ wszelkich doręczeń z urzędu oznacza, że kpa wprowadza zasadę oficjalności doręczeń, która podyktowana jest społecznym znaczeniem i funkcją postępowania administracyjnego. Zapewnia to organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 288). W orzecznictwie, trafnie podkreślając istotność czynności doręczenia w postępowaniu administracyjnym wywiedziono, że nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kpa doręczenie pisma, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 54/94, opubl. OSNP 1994 Nr 12, poz. 187). Odnosząc się zaś do wskazanego przez organ wyciągu z systemu PROTON, który rejestruje korespondencję wychodzącą stwierdzić należy, że nie może on być uznany za dowód doręczenia skarżącemu odpowiedzi na jego żądanie, w świetle przepisów kpa. W związku z tym, że w sprawie brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] lutego 2009 r., jak też z całokształtu akt sprawy jednoznacznie nie wynika, że skarżący otrzymał przedmiotowe pismo, przyjąć należy, iż pismo to do chwili obecnej nie weszło do obrotu prawnego i sprawa wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2009 r. nie została dotychczas załatwiona w jakikolwiek sposób. Konkludując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2009 r. i nie udzielił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.