IV SA/Wa 1340/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1340/09 UZASADNI EN IE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], orzekającą z urzędu o ustaleniu osób władających działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0065 ha oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany wpisu właściciela i władającego dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. orzeczono z urzędu: o ustaleniu osób władających działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0065 ha położoną na terenie [...] W., o wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków zmiany wpisu władającego w jednostce rejestrowej [...] w obrębie [...] w sposób następujący: wykreślić wpis władającego: [...] W., wpisać jako współwładających: * E. i J. małżonków P., * I. i F. małżonków M., * R. M., * E. i M. małżonków J., * A. i J. małżonków T., 3) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany wpisu właściciela i władającego dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. P., zwany dalej "skarżącym". Odwołujący zarzucił powyższym rozstrzygnięciom: * całkowity brak profesjonalizmu w prowadzeniu postępowania, * pozbawienie postępowania prawdy obiektywnej, - celowe wprowadzanie matactwa i utrudnianie zakończenia sprawy na korzyść odwołującego się, * odrzucanie, lekceważenie i błędną ocenę załączonych dowodów, * całkowitą ignorancję w sprawie wytycznych i zaleceń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. Rozpatrzywszy odwołanie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, co następuje. Wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2002 r., wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, był już wcześniej przedmiotem trzech rozstrzygnięć organu I instancji, które zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym. Wniosek skarżącego kwestionował wykazanie w ewidencji gruntów działki nr [...] jako działki będącej we władaniu W. Jednocześnie wnioskodawca wniósł "o dokonanie zmiany w zakresie danych ewidencyjnych dot. gruntów w obrębie [...] drogi dojazdowej działki ewidencyjnej nr [...], która jak wynika z materiałów źródłowych Księgi Wieczystej "W. " nr inw. [...], była i jest prywatną własnością urządzoną na działkach [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, z której będzie wynikać pochodzenie działki nr [...]. Dokumentacja została opracowana w 2006 r. przez Firmę usługową L. [...] i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2006 r. pod nr [...]. Dokumentacja ta została następnie poprawiona w 2008 r. i stała się podstawą do wprowadzenia w dniu [...] stycznia 2008 r. zmiany przedmiotowej w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni 0,0185 ha o symbolu użytku dr (drogi) poprzez wykazanie w jej miejsce następujących działek o symbolu użytku B (tereny mieszkaniowe): * działki nr [...] o pow. 0.0062 ha, * działki nr [...] o pow. 0,0065 ha, * działki nr [...] o pow. 0,0058 ha. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia osób władających działkami ewidencyjnymi nr [...] z obrębu [...], dla których według dokumentacji nr [...] nie były prowadzone księgi wieczyste, a właściciel nie był ustalony. W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, że dla gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest prowadzona księga wieczysta KW [...]. Na podstawie odpisu z tej księgi wieczystej w dniu [...] listopada 2008 r. została wprowadzona z urzędu zmiana nr [...], którą dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0058 ha w obrębie [...] ujawniono w ewidencji osoby fizyczne jako współwłaścicieli. Powyższą zmianą wykreślono również wpis [...] W. jako władającego. W związku z tym postępowania wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stało się bezprzedmiotowe. W odniesieniu zaś do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dla której nie jest prowadzona księga wieczysta, a prawo własności nie zostało dotychczas ustalone konieczne stało się ustalenie władającego zgodnie z §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w celu ustalenia osób, które faktycznie władają działką ewidencyjną nr [...], przeprowadził w dniu [...] czerwca 2008 r. na gruncie rozprawę administracyjną. Organ ustalił, iż grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi jedyny dojazd (z uwagi na usytuowanie bram wjazdowych) do nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych: * KW Nr [...] będącej własnością E. i J. małżonków P * KW Nr [...] będącej współwłasnością I. i F. małżonków M. oraz R. M., * KW [...] będącej współwłasnością E. i M. małżonków J. oraz A. i J. małżonków T. Powyższe ustalenia potwierdzili uczestnicy rozprawy: F. M., J. T. i M. R. - występujący w charakterze świadków. Odmiennego zdania był J. P. oświadczając, iż żaden z sąsiadów nie posiada tytułu prawnego do korzystania z drogi, którą użytkują za jego zgodą, czego nie potwierdzili pozostali uczestnicy rozprawy. Uwzględniając stan faktyczny użytkowania gruntu oraz oświadczenia stron, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ustalił, że współwładającymi działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] są właściciele nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych: KW [...] to jest: * E. i J. małżonkowie P., * I. i F. małżonkowie M., * R. M., * E. i M. małżonkowie J., * A. i J. małżonkowie T. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że odwołujący się nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby jego prawo do wyłącznego władania przedmiotowym gruntem, ani tym bardziej nie legitymuje się prawem własności do działki nr [...]. Prawem własności nie legitymują się też pozostali uczestnicy przedmiotowego postępowania. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł przy tym, że droga dojazdowa położona przy ul. [...] w W. stanowi jego prywatną własność wydzieloną z należącej do niego nieruchomości określonej w KW [...] i żaden z jego sąsiadów nie ma prawnie "przeniesionego do niej udziału". Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] skarżący podniósł, że wcześniej wydane przez organ decyzje stwierdzały, że droga z KW Nr [...] była i jest prywatną własnością, z tym że błędnie wpisano działkę nr [...] - KW Nr [...], gdyż wcześniej była ona drogą, a następnie po trzech miesiącach powstała z niej działka o powierzchni 853,45 m2. Nie wyjaśniono, dlaczego dla działki nr [...] stanowiącej prywatną drogę dojazdową wpisano jako władającego [...] W. Nie wyjaśniono co należy rozumieć przez stwierdzenie, że Urząd podjął działania w celu dostosowania wpisów wykazanych w ewidencji do wymogów rozporządzenia. Nie wyjaśniono i przemilczano fakt dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Firmę usługową L. [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2006 r. Nie wyjaśniono jak należy interpretować zmiany polegające na wykreśleniu działki ewidencyjnej nr [...] o symbolu "dr" i wpisaniu symbolu użytku "B", przy faktycznym istnieniu w dalszym ciągu drogi. Nie wyjaśniono w jakim celu wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu, skoro postępowanie to toczy się od 7 lat i prowadzi je ten sam Urząd i dotyczy tej samej drogi. Nie wyjaśniono okoliczności poprawiania po dwóch latach danych w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej pochodzenia działki nr [...], w wyniku czego wprowadzona została z urzędu zmiana nr [...] mocą której dla działki nr [...] o pow. 58 m2 ujawniono jako współwłaścicieli małżonków J. i T. Nie sprawdzono ustaleń dotyczących tego, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż dla gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...] w obrębie [...] prowadzona jest księga wieczysta KW Nr[...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Zaskarżoną decyzję, podobnie jaki i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z §10 ust.1 rozporządzenia ewidencja gruntów i budynków obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Zgodnie z §10 ust.2 rozporządzenia w przypadkach braku danych, o których mowa w ust.1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. W oparciu o §10 ust.2 rozporządzenia organy orzekające w niniejszej sprawie wpisały E. i J. małżonków P., I. i F. małżonków M., R. M., E. i M. małżonków J. oraz A. i J. małżonków T. jako współwładających działką nr [...] z obrębu [...]. Ustalenia w powyższym zakresie zostały poczynione w oparciu o wyniki rozprawy administracyjnej, która odbyła się na gruncie z udziałem zainteresowanych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2008 r. dokonano w ewidencji gruntów i budynków zmiany przedmiotowej w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni 0,0185 ha o symbolu użytku dr (drogi) poprzez wykazanie w jej miejsce następujących działek o symbolu użytku B (tereny mieszkaniowe): działki nr [...] o pow. 0.0062 ha, działki nr [...] o pow. 0,0065 ha, działki nr [...] o pow. 0,0058 ha. W świetle zapisów ewidencyjnych działka nr [...] oznaczona jest zatem jako użytek B (tereny mieszkaniowe). Faktycznie jednak działka ewidencyjna nr [...] w dalszym ciągu stanowi drogę - jedyny dojazd do nieruchomości E. i J. małżonków P., I. i F. Małżonków M. oraz R. M., E. i M. małżonków J. oraz A. i J. małżonków T. W konsekwencji powyższego należy uznać, że organy ewidencyjne obu instancji uznały, że klika osób fizycznych współwłada drogą. Podkreślania wymaga, że w przepisach wspomnianej na wstępie ustawy oraz rozporządzenia nie zdefiniowano pojęcia władania gruntem. Przyjąć jednakże należy, że pojęcie to jest należy utożsamiać z posiadaniem gruntu według kryteriów wskazanych w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z art.336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W doktrynie prawa cywilnego (Edward Gniewek "Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz." Zakamycze 2001 r.) podkreśla się, że w najogólniejszym, potocznym ujęciu posiadanie kojarzy się z wykonywaniem "władztwa" nad rzeczą. Jednakże w ściślejszym, techniczno-prawnym znaczeniu, zdefiniowanym w art. 336 k.c, niezbędne jest władanie rzeczą "jak właściciel" lub "jak mający inne prawo do władania cudzą rzeczą". Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; A. Kunicki (w:) System..., s. 830; E. Skowrońska-Bocian (w.) Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Nie budzi szczególnych wątpliwości interpretacyjnych element "władania rzeczą" (corpus). Bez wątpienia chodzi tu o dostrzegalny fakt fizycznego władztwa nad rzeczą, "zatrzymania" rzeczy, jej "używania", "korzystania". Ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków osoby władającej gruntem ma co do zasady charakter wyjątkowy, znajduje bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak danych odnośnie właściciela tego gruntu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że fakt władania gruntem przez daną osobę musi być w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego bezsporny. Bezsporność ta wystąpi, gdy władanie gruntem będzie trwałe, będzie miało czytelny zakres, będzie się wiązało z pozostawaniem przez przedmiot władania w stałej dyspozycji władającego (lub władających) z wyłączeniem innych podmiotów, będzie ponadto w dostateczny sposób zamanifestowane na zewnątrz. Spełnienie tych wszystkich warunków ma miejsce np. w przypadku osoby, która sprawuje faktyczne zwierzchnictwo nad gruntem zabudowanym, na którym z wyłączeniem innych osób zamieszkuje, gospodaruje, na który czyni nakłady, z którego pobiera pożytki. Władanie takim gruntem jest w tej sytuacji bezsporne. Takich cech nie sposób dopatrzeć się w odniesieniu do gruntu stanowiącego drogę. Nawet jeżeli jest to droga prowadząca do ograniczonej liczby działek, to nie jest w ocenie Sądu uprawnionym mówienie o władaniu tą drogą przez jej najbliższych sąsiadów. Uprawnione byłoby w tej sytuacji mówienie jedynie o regularnym korzystaniu z drogi przez te osoby. W ocenie Sądu jednakże relatywnie niewielka intensywność tego korzystania stanowi przeszkodę do uznania, że droga jest przedmiotem władania w rozumieniu §10 ust.2 rozporządzenia. Nawet jeżeli faktycznie droga prowadzi do ograniczonej liczby działek, to ze swej istoty jest przeznaczona do użytkowania przez nieograniczony krąg użytkowników. Uznanie na podstawie §10 ust.2 rozporządzenia osób fizycznych za władającą drogą jest w ocenie Sadu rażącym naruszeniem tego przepisu. Z tej racji Sąd zobowiązany był do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. Zauważyć należy, że tym samym Sąd uznał niedopuszczalność uznania za współwładającego działką nr [...] również skarżącego J. P., a zatem faktycznie orzekł na niekorzyść skarżącego. Zgodnie z art.134§2 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Warunek wskazany w tym przepisie, umożliwiający odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego został zatem spełniony. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpozna wniosek skarżącego z uwzględnieniem oceny sformułowanej powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 2 p.p.s.a.